??????? 管理的分級垂直化。各級建筑安全管理機構(gòu)之間應(yīng)該實行垂直、統(tǒng)一的領(lǐng)導，只有這樣才能做到令行禁止。但是，對于我國這樣一個服員遼闊、企業(yè)眾多的國家來說，想到徹底的垂直是很難的。因此，可以采取分級垂直的辦法，即中央到省實行分級管理，各省以屬地管理為主，而省以下則垂直到縣?！栋踩a(chǎn)法》和《條例》的出臺，在政策方面已基本上實現(xiàn)了分級垂直的管理方式，但由于執(zhí)行時間較短，還有許多具體的操作問題需要不斷的協(xié)調(diào)解決。
??????? 機構(gòu)體系的制衡。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，可以更好的使安全管理體系健康、高效的發(fā)揮作用。從美國、英國特區(qū)的職業(yè)安全管理體系中可以看出，它們都非常重視安全管理機構(gòu)體系的制約與平衡，并通過法律對相應(yīng)機構(gòu)的職責和行為程序進行了規(guī)范。我國新公布的《條例》對相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)力作了限定，避免出現(xiàn)安全管理機構(gòu)權(quán)力濫用的現(xiàn)象，但是沒有涉及安全管理機構(gòu)體系的機構(gòu)平衡。
??????? 輔助機構(gòu)的建立。各種專業(yè)建議委員會、政府資助的研究院等專業(yè)機構(gòu)，可以從各個方面對建筑安全管理機構(gòu)提出合理建議，提高政府安全監(jiān)督管理的效率和效果。美國、英國和香港的專業(yè)機構(gòu)都是依法建立的，并且在政府職業(yè)健康與安全管理中發(fā)揮了巨大作用。我國也開始重視這些專業(yè)機構(gòu)的作用，《條例》第四十四條規(guī)定：“建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門可以將施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查委托給建設(shè)工程安全監(jiān)督機構(gòu)具體實施”。但是我國目前建筑安全方面的專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)程度、研究深度以及影響力還與國外有相當大的差距，政府的投資也需要進一步加大。
??????? 4.3.2經(jīng)濟手段
??????? 1.建筑職業(yè)傷害保險制度
??????? 在市場經(jīng)濟國家中，政府盡量避免對市場的直接干預(yù)，因此建筑職業(yè)傷害保險制度是各國為提高建筑安全水平而采用的經(jīng)濟手段中最主要的形式。一方面，它通過針對承包商不同的安全表現(xiàn)而制定不同的保險費率來形成一種良性的經(jīng)濟激勵機制，從而改善建筑安全狀況；另一方面，它又可以保證受害者得到傷害補償。
??????? 四種保險制度
??????? （1）工傷保險。工傷保險是社會保險體系的一個子系統(tǒng)，是國家通過立法手段保證實施的、對在工作過程中遭受人身傷害的職工或其遺屬提供補償?shù)囊环N社會福利制度。它的基本原則是：強制實施、無責任賠償、雇員不繳費、損失補償與事故預(yù)防及職業(yè)康復相結(jié)合、一次性補償與長期補償相結(jié)合等。
??????? 雇主責任險。雇主責任險是一種商業(yè)保險，承保的是被保險人（雇主）的雇員在受雇期間從事業(yè)務(wù)是因遭意外導致傷、殘、死亡或患有與職業(yè)有關(guān)的職業(yè)性疾病而依法或根據(jù)雇傭合同應(yīng)由被保險人承擔經(jīng)濟賠償責任的一種保險形勢。它具有化解企業(yè)工傷賠償責任的作用，可以保護企業(yè)利益。
??????? 建筑業(yè)意外傷害保險。建筑業(yè)意外傷害保險是我國保險業(yè)的一種特別險種，它不同于商業(yè)保險，也不同于社會保險，而是一種介于兩者之間的人身保險，但具有社會保險的屬性。它是以被保險人因遭受意外傷害造成死亡、傷殘、支出醫(yī)療費、暫時喪失勞動能力為給付保險金條件的人身保險業(yè)務(wù);是在工傷保險之外，針對工作現(xiàn)場作業(yè)人員的工作危險性而建立的補充保險形式。
??????? 建筑職業(yè)傷害企業(yè)聯(lián)合自保。建筑職業(yè)傷害企業(yè)聯(lián)合自保是通過建立建筑業(yè)意外傷害保險聯(lián)合會，將源于建筑企業(yè)的意外傷害保險費集中形成行業(yè)內(nèi)部的風險蓄水池，利用建筑業(yè)自有資源分散和消化安全事故風險的方式。這種模式是借鑒德國職業(yè)傷害保險聯(lián)合會和美國勞工補償保險市場中的自保團體這兩種組織形式而設(shè)想的，在我國還沒有試驗過。
??????? 對四種保險制度的分析
??????? 工傷保險在現(xiàn)有條件下難以滿足建筑施工現(xiàn)場從事危險作業(yè)人員的工傷事故補償要求。雖然工傷保險屬于基礎(chǔ)性的社會保險制度，但是其覆蓋面狹窄。在我國建筑市場中，以大型國有企業(yè)投保為主，保障的對象通常僅限于企業(yè)的自有職工。施工企業(yè)的復雜勞務(wù)構(gòu)成情況決定了承包商很難給流動性很大的現(xiàn)場操作人員購買工傷保險。因為勞動力市場供大于求和不規(guī)范的勞動關(guān)系暫時難以消除，所以工傷保險難以滿足建筑行業(yè)的保險要求。但是，于2004年1月1日起由國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》實施以后，目前的狀況可能會改變。
??????? 強制推行雇主責任保險面臨困難。原因在于：首先，缺乏強制推行的法律依據(jù)。其次，它與工傷保險在保障范圍上有許多重疊的部分。在我國普及工傷保險的前提下，雇主責任險的實際保險責任范圍越來越小，目前主要適用于三資企業(yè)、私營企業(yè)等未參加工傷保險企業(yè)的情況。第三，雇主賠償責任難認定。因為需要認定責任，所以雇主責任險總是和相應(yīng)的法律制度緊密相關(guān)的，而我國在這方面的法律還很不完善。第四，建筑業(yè)的外包勞務(wù)雇傭關(guān)系適用困難。這一點與前面工傷保險制度存在問題的原因相同。因為工傷保險和雇主責任險都是以雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)的，而建筑業(yè)的外包勞務(wù)中雇傭關(guān)系過于復雜。
??????? 建筑業(yè)意外傷害保險最為可行，但具體制度需要改進。在商業(yè)保險模式下，建筑企業(yè)通過繳納保險費購買保險產(chǎn)品，企業(yè)作為一個客戶、一個商品購買者。無論是建筑企業(yè)還是行業(yè)管理部門，都不需要投入精力去管理保險事物。這對于全國各地建筑行業(yè)安全管理水平參差不齊的實際狀況來說，是一種最可行的辦法。國內(nèi)不少地區(qū)的試點性工作，都采用了這種方式。當然，這種方式還存在很多問題，前面已有所論述，目前，《條例》已經(jīng)明確規(guī)定：“施工單位應(yīng)當為施工現(xiàn)場從事危險作業(yè)的人員辦理意外傷害保險。”但是要解決試點中暴露出來的問題，除了嚴格執(zhí)行《條例》的規(guī)定外關(guān)鍵要理順保險公司、地方安全監(jiān)督機構(gòu)、投保施工企業(yè)三方的關(guān)系，建立職責明晰的分工與合作關(guān)系，特別是安全監(jiān)督機構(gòu)和商業(yè)保險公司的合作對收集事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)、解決建筑安全管理中的資金困難能起到積極的作用。
??????? 建筑職業(yè)傷害企業(yè)聯(lián)合自保的形式具有很多的優(yōu)點。首先，運作成本比商業(yè)保險模式低。商業(yè)保險雖然具有比較成熟的市場運行機制，但作為一種盈利性質(zhì)的活動，其保險管理成本高和賦稅偏重的特點，使其運作成本相當高。其次，資金剩余部分不是以利潤的形式留存，而是通過資源在配置返還于建筑行業(yè)，用于行業(yè)的安全建設(shè)。第三，企業(yè)聯(lián)合會模式下，會員風險共擔利益共享，容易營造安全文化氛圍，激勵企業(yè)自覺加強安全管理工作。但是，由于我國除了保險公司之外的其他保險組織還很少，也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，因此要實行企業(yè)聯(lián)合自保的模式還是有些困難。不過，可以在有條件的地區(qū)試點建立建筑企業(yè)聯(lián)合自保組織，具體的組織方法還有待進一步論證。
??????? 4.利用業(yè)主在經(jīng)濟鏈中的作用進行直接經(jīng)濟促進
??????? 《條例》中已經(jīng)將一些討論的比較充分的經(jīng)濟手段做了明確的規(guī)定，例如，業(yè)主應(yīng)當保證為工程項目的安全生產(chǎn)提供作業(yè)環(huán)境及安全措施所需費用，并將該項費用列入工程概算。除此之外，還有一些經(jīng)濟促進手段，可以考慮。一是招投標時將安全費用單列，不列入競價項目；二是參考1996年香港開始實施的安全支出體系的操作辦法，即承包商應(yīng)當在工程量清單中包括安全計劃，并列出實現(xiàn)安全計劃的預(yù)算，應(yīng)當單獨撥出大約2%左右的工程款作為安全費用，以保證安全計劃的實施，并對遵守安全標準的承包商進行獎勵，對不遵守者進行處罰，將安全投入從工程競標的壓力中解脫出來。
??????? 對承包商安全管理進行獎懲
??????? 新加坡政府就建立了黑名單制度，被列入其中的承包商將失去對政府工程的投標資格。我國也可以建立類似“結(jié)構(gòu)長城杯”的安全方面的獎項，對安全管理水平高的承包商給以經(jīng)濟和榮譽獎勵，例如投標時加分等。
??????? 4.3.3文化手段
??????? 安全文化是指對安全的理解和態(tài)度或是處理與風險相關(guān)問題的模式和規(guī)則。從社會層面上看，它指對人的生命的尊重、對人的價值的評價和對事故的恐懼；從企業(yè)層面上看，它指一個組織對于安全和健康的價值觀、期望、行為模式和守則；從個人層面看，它指對他人、家庭和自身生命的責任感和價值觀。安全文化又可以分為社會文化、行業(yè)文化和安全文化三個層次。行業(yè)文化處于社會文化的領(lǐng)域內(nèi)，而安全文化又處于行業(yè)文化的領(lǐng)域內(nèi)，其基礎(chǔ)是該行業(yè)對安全問題的價值觀和基本準則。
??????? 為了能使建筑安全管理獲得成功，就必須改進建筑企業(yè)、整個建筑行業(yè)和整個社會的安全文化。下述方法可以改變建筑業(yè)安全文化：
??????? 教育和培訓
??????? 對建筑業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的安全教育和培訓。首先，存在對施工現(xiàn)場操作工人的培訓問題。我國對工人的三級培訓制度在建筑業(yè)中的適用性較低?！督ㄖā分幸?guī)定施工企業(yè)負責對工人的教育和培訓，但由于企業(yè)在市場中的激烈競爭和工人的流動性，這一點很難做到。政府應(yīng)該通過完善中介機構(gòu)來促進對工人的教育。其次，對建設(shè)單位負責人、設(shè)計人員、施工單位管理層和監(jiān)理單位人員的必要安全培訓應(yīng)該進一步加強，并在全國進行統(tǒng)一規(guī)范。這一點在《條例》中有了更加明確的規(guī)定，今后的主要問題將是具體執(zhí)行中會面臨的種種困難，包括培訓機構(gòu)的建立、培訓方式和內(nèi)容的完善等。
??????? 在大、中、小學校教育中增加安全教育的相關(guān)內(nèi)容。
??????? 宣傳和推廣
??????? 針對建筑安全文化進行宣傳和推廣，以提高全體從業(yè)人員，甚至整個社會的安全意識。各個國家都有很多種具體的操作辦法，但這些辦法都是在結(jié)合了本國國民的風俗習慣后發(fā)展出來的，例如香港的職業(yè)安全月、職業(yè)安全與健康大賽等，其中許多已成為港人非常熟悉的活動，在港人中產(chǎn)生了很大的影響。我國每年舉行的全國安全大檢查和安全生產(chǎn)月的活動也是一種較好的形式。需要注意的是，主管機構(gòu)在每年的預(yù)算中應(yīng)該給宣傳和推廣工作留出必要的資金。
??????? 多方合作和工人參與
??????? 國家建筑安全管理機構(gòu)在進行安全管理是應(yīng)該特別注意和各干系人的交流與合作，特別是政府、承包商和工人的三方關(guān)系的建立。各方面通過充分的合作和交流，可以有力地促進安全文化的發(fā)展。
??????? 4.3.4科技手段
??????? 要想達到充分控制工作現(xiàn)場危險的目標，需要對事故預(yù)防相關(guān)領(lǐng)域的科學技術(shù)有深入的理解和掌握。通過檢查和事故調(diào)查，以及了解技術(shù)發(fā)展的最新知識，可以不斷掌握更多的危險事件和新危險源的信息；然后對這些信息進行研究，得到的結(jié)論可以應(yīng)用于法規(guī)和標準的制定、對行業(yè)的建議和指導，以及執(zhí)法活動中。這是一個循環(huán)往復、持續(xù)改進的過程。
??????? 下面從科研角度和技術(shù)創(chuàng)新與推廣角度來分析科技手段。
??????? 科研。重視科研計劃和經(jīng)費，很多人對科研工作缺乏正確的認識，認為科研只是理論的東西，并不能解決實際的安全問題。長期以來，我國在政府管理實踐中，一直沒有認識到科研工作的重要性，也未重視科研計劃的制定和科研經(jīng)費的配備。而由于缺乏相關(guān)科學理論的支持，我國各級政府在實踐工作中也犯了不少錯誤，造成了很大的損失。因此，應(yīng)當盡快建立合理的科研計劃，并給與必要的經(jīng)費支持。經(jīng)費中除了一部分來自于政府財政以外，大部分應(yīng)該來自于建筑行業(yè)。西方發(fā)達國家的行業(yè)協(xié)會模式是一個很好的借鑒。每個企業(yè)向協(xié)會繳納一定的會費，所有的會費除了用于日常管理外，剩余的部分可以用于建筑業(yè)重大問題的研究工作。
??????? 技術(shù)創(chuàng)新與推廣。建立創(chuàng)新體系，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。中國科學院于1997年秋向黨中央國務(wù)院提交了《迎接知識經(jīng)濟時代，建設(shè)國家創(chuàng)新體系》的報告，提出了建設(shè)國家創(chuàng)新體系的建議并獲得批準。從此我國的知識和技術(shù)創(chuàng)新進入了一個新的階段，建筑安全的創(chuàng)新面臨著良好的政策機遇，把握時機、發(fā)展建筑安全技術(shù)，對提高建筑行業(yè)的安全水平有著重要的意義。
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??????? 5對建筑施工安全生產(chǎn)管理方式創(chuàng)新的思考
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??????? 5.1創(chuàng)新和完善建筑安全生產(chǎn)各項制度
??????? 按照《安全生產(chǎn)許可證條例》建立施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證制度,促使企業(yè)重視安全生產(chǎn)硬、軟件的建設(shè),提高安全防護水平。建立施工企業(yè)主要負責人、項目負責人、專職安全員三類管理人員的考核制度,提高他們的安全知識水平和管理能力。建立特種作業(yè)人員操作備案制度、施工起重機械使用登記制度、生產(chǎn)事故報告制度,建立農(nóng)民工意外傷害保險制度,營造一個安全生產(chǎn)的良好環(huán)境。
??????? 改變過去告知性定期安全檢查方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐园踩膊楹碗S機抽查為主。檢查的重點為企業(yè)安全生產(chǎn)責任制的建立和落實情況，督促企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)保證體系，加強安全自控。企業(yè)的安全員應(yīng)與項目經(jīng)理無經(jīng)濟關(guān)系，其工資由公司直接發(fā)放，保證安全員獨立行使職責。對施工現(xiàn)場要組成企業(yè)、監(jiān)理、監(jiān)督三層“控制網(wǎng)”。要健全重大安全事故報告和信息處罰系統(tǒng)，向社會公布安全生產(chǎn)不良記錄，加大安全生產(chǎn)社會監(jiān)督力度。
??????? 建立安全生產(chǎn)投入長效機制。為保證施工安全經(jīng)費，建議允許施工企業(yè)在工程量清單投標報價中，將安全作業(yè)環(huán)境和安全施工措施費、意外傷害保險費，按照合理的標準單列，不進入競標范圍，以落實施工企業(yè)對安全生產(chǎn)的投入。
??????? 進一步完善建筑勞務(wù)安全生產(chǎn)培訓教育基礎(chǔ)建設(shè)。企業(yè)要對管理人員和作業(yè)人員每年至少進行一次安全教育培訓，強化對一線施工人員尤其是農(nóng)民工的安全培訓教育，提高農(nóng)民工安全操作基本技能及安全防護救護意識。
??????? 抓好科技創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)加大安全生產(chǎn)的科技投入。通過政府引導與市場導向相結(jié)合，研究建立安全生產(chǎn)科技開發(fā)的激勵機制，鼓勵施工企業(yè)加大對安全生產(chǎn)的投入，推廣安全適用、先進可靠的施工工藝和設(shè)備，淘汰落后的工藝設(shè)備。
??????? 建立施工生產(chǎn)應(yīng)急救援體系。行政主管部門應(yīng)制定本地建筑業(yè)重大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，增強本地建筑業(yè)安全生產(chǎn)事故的搶險救援能力。施工企業(yè)要制定本企業(yè)和項目施工現(xiàn)場的應(yīng)急救援預(yù)案，建立應(yīng)急救援組織或設(shè)置應(yīng)急救援人員，配備設(shè)備、器材，并定期演練，以應(yīng)對重大事故的發(fā)生，把災(zāi)害損失降到最低限度。