摘　要：隨著我國海洋石油天然氣資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，海洋石油天然氣管道保護的問題被提上了國家立法議程，以我國海洋石油天然氣管道保護的現(xiàn)有法律法規(guī)的梳理為基礎(chǔ)，闡述了我國海洋石油天然氣管道的法律保護現(xiàn)狀，提出我國海洋石油天然氣管道保護存在的法律問題，并探析了完善海洋石油天然氣管道保護的對策，建議我國《海洋石油天然氣管道保護條例》通過劃分海洋行政區(qū)域明確主管機關(guān)，合理分擔管道主管機關(guān)和管道企業(yè)職責(zé)，加大管道保護違法行為的懲罰力度；地方政府根據(jù)情況制定海洋油氣管道保護的規(guī)章。
關(guān)鍵詞：海洋　石油天然氣　管道保護　法律法規(guī)
0　引言
在國家政策號召下，我國三大石油公司都加快制定了海底油氣管道建設(shè)規(guī)劃。未來我國油氣產(chǎn)量中的增長量將主要來自海洋，大部分海洋油氣資源通過管道輸送至陸地，因而海洋油氣管道的建設(shè)是基礎(chǔ)保障。筆者以我國海洋石油天然氣管道保護的現(xiàn)有法律法規(guī)梳理為基礎(chǔ)，闡述了我國海洋石油天然氣管道的立法現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，分析總結(jié)我國現(xiàn)有法律規(guī)范對海洋石油天然氣管道保護存在的問題，并從法律完善方面進行探析，對我國海洋石油天然氣管道保護法律制度建設(shè)具有理論價值和實踐意義。
1　我國海洋石油天然氣管道保護立法現(xiàn)狀
除《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》(2010年)之外，我國規(guī)范海洋油氣管道保護的法律文件主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章，如《海底電纜管道管理規(guī)定》(國務(wù)院，l989年)、《海底電纜管道保護規(guī)定》(國土資源部，2004年)。由于此文所指油氣管道地處海洋，我國海洋法體系中部分法律也規(guī)范海洋油氣管道，如《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等。此外，還有一些與海洋油氣資源開發(fā)相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》(國務(wù)院，1983年)《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》(安臨總局，2006年)等[1]。筆者將挑選在實踐中運用較多的法律法規(guī)具體分析。
1．1　《石油天然氣管道保護法》對海洋油氣管道的保護
《石油天然氣管道保護法》規(guī)定的保護對象是國內(nèi)輸送石油(包括原油和成品油)、天然氣(包括天然氣、煤層氣和煤制氣)的管道。據(jù)此可知《石油天然氣管道保護法》并沒有只針對陸上的油氣管道立法，其保護對象涵蓋了海洋油氣管道，這就為海洋油氣管道的保護適用該法提供了法律依據(jù)。
《石油天然氣管道保護法》建立了國家一省一縣三級保護體制：第一級為國務(wù)院能源主管部門一主管全國油氣管道工作；第二級為管道經(jīng)過地區(qū)的省一級人民政府的能源主管部門，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的管道保護工作；第三級為縣一級[2]。這就改變了以前“四級多頭”的管理體制局面。若這種三級管理體制要適用于海洋油氣管道，須將管道所經(jīng)海域進行行政區(qū)域劃分，但我國并未這樣。實踐中，發(fā)生海洋油氣管道泄漏事件時主要根據(jù)“就近原則”讓沿海地方人民政府處理。
2　我國海洋油氣管道保護立法存在的問題
《石油天然氣管道保護法》設(shè)定管道企業(yè)是管道建設(shè)和運營的主體。該法規(guī)定的管道企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任大多數(shù)是可適用于海洋油氣管道保護，比如執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范、建立健全管道保護的規(guī)章制度、定期維修、及時排除安全隱患(主要是內(nèi)部安全隱患)等。另外，該法第二章“管道規(guī)劃與建設(shè)”中規(guī)定了統(tǒng)一規(guī)劃制度和規(guī)劃協(xié)調(diào)制度，解決了管道規(guī)劃的缺位和規(guī)劃沖突問題；對相遇關(guān)系的處理單獨成章(第四章)，確定了“后建服從先建”的原則；該法規(guī)定了管道檢測制度、定期維護制度等。以上列舉的內(nèi)容完全可以適用于海洋油氣管道保護。在制定《海洋石油天然氣管道保護條例》時可以在這些制度的框架下具體細化，使其更符合海洋油氣管道保護的特殊性。
1．2　其他相關(guān)法規(guī)對海洋油氣管道的保護
1)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和《海底電纜管道保護規(guī)定》?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》規(guī)范在我國內(nèi)海、領(lǐng)海和大陸架上鋪設(shè)電纜、管道以及其他有關(guān)活動的行政法規(guī)。該規(guī)定設(shè)定國家海洋局為海底管道鋪設(shè)及相關(guān)活動的主管部門，其中有關(guān)路由制度中的路南審批、路由備案、路由變動報告、路由監(jiān)管等具體的措施能很好地規(guī)范海洋油氣管道鋪設(shè)階段的活動。由于保護對象僅限于海上鉆井平臺之間、平臺與單點系泊間的管道，對海洋油氣管道的保護范圍過窄。另外，規(guī)定了糾紛解決機制一主管機關(guān)調(diào)解解決。實踐中，鋪設(shè)海底油氣管道受該規(guī)定的規(guī)范。
《海底電纜管道保護規(guī)定》是國土資源部頒布的專門規(guī)范海底電纜管道保護的部門規(guī)章。對于海洋油氣管道保護也只是在無相關(guān)法律規(guī)范時，參照適用。規(guī)定了保護區(qū)制度、巡航檢查制度、標識制度等。
2)《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》。該法是旨在防止海洋石油勘探開發(fā)對海洋環(huán)境造成污染損害的行政法規(guī)，規(guī)定了管道企業(yè)應(yīng)當防止發(fā)生漏油事故，同時規(guī)定了管道溢油、漏油事故處理機制。雖然此規(guī)定對海洋油氣管道保護的環(huán)境問題具有針對性，也補充了《石油天然氣管道保護法》缺乏環(huán)境立法的遺憾，但是其法律地位和效力都不高，保護力度不夠[3]。
2　我國海洋油氣管道保護立法存在的問題
2．1　海洋油氣管道保護的主管部門不明確
《海底電纜管道保護規(guī)定》設(shè)定了由國務(wù)院海洋行政主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的體制，《石油天然氣管道保護法》設(shè)定國家能源部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立了國家一省一縣三級保護體制，按照“上位法優(yōu)于下位法”的法律效力原則，應(yīng)按后者的規(guī)定執(zhí)行。然而，從實踐操作中來看，海洋油氣管道泄漏事故發(fā)生后需及時處理，否則后果不堪設(shè)想。這就要求有明確的主管機關(guān)來履行其職責(zé)，目前這種職能不清、責(zé)任不明的管理體制，會出現(xiàn)延誤事故處理以及推諉責(zé)任等不良現(xiàn)象?！逗５纂娎|管道保護規(guī)定》規(guī)定巡航檢查制度的執(zhí)行主體是縣級以上政府海洋行政主管部門，就海洋油氣管道保護的特殊性而言，是比較合理的。而《石油天然氣管道保護法》將這一責(zé)任交給管道企業(yè)承擔，適用時后者的效力高于前者。
2．2　國家權(quán)力機關(guān)和管道企業(yè)職責(zé)分擔不合理
《石油天然氣管道保護法》規(guī)定了管道企業(yè)為管道保護的第一責(zé)任人，地方人民政府的職責(zé)僅限于“領(lǐng)導(dǎo)，督促、檢查、組織排除重大外部安全隱患”，管道企業(yè)和政府的職責(zé)分擔明顯是不合理的。首先，政府具有行政執(zhí)法權(quán)，而管道企業(yè)僅有一般的民事權(quán)利，對于海洋油氣管道破壞而言，誰能更好的保護海洋油氣管道是顯而易見的。其次，海洋油氣管道因其地理位置而具有特殊性，比如海底環(huán)境的復(fù)雜性．海洋活動的頻繁性、第三者活動的影響、國與國之間領(lǐng)海糾紛等[4]，不能僅靠管道企業(yè)承擔保護責(zé)任。我國海洋領(lǐng)域權(quán)屬與鄰國多有糾紛，雖鄰國之間協(xié)商一致同意“擱置爭議，共同開發(fā)”，但有些國家并未遵守該原則，比如越南在我國南海海域偷挖石油天然氣，對我國的油氣管道造成破壞。最后，根據(jù)調(diào)查，影響公海海域油氣管道安全的主要因素是各國的捕魚活動，捕魚者擁有不同的國籍，向他們追著涉及國與國之間的關(guān)系，管道企業(yè)對其行為的制止和排除是有局限性的。因此，海洋油氣管道保護不僅需要管道企業(yè)來承擔，更需要國家權(quán)力機關(guān)共同承擔保護責(zé)任。
2．3　缺失環(huán)境保護立法
海洋油氣管道安全和環(huán)保是對立統(tǒng)一不可分割的整體，環(huán)保是管道安全的重要內(nèi)容，若管道不能安全運行，那管道環(huán)境保護便無從談起，反之，管道環(huán)保工作的好壞將影響管道的安全。而海洋油氣管道泄漏會對沿海城市水體、海洋生物、海洋環(huán)境等造成嚴重污染，現(xiàn)在環(huán)境立法中沒有將管道建設(shè)、運行及廢置的環(huán)境保護與安全結(jié)合起來。
2．4　法律責(zé)任過輕
《海底電纜管道保護規(guī)定》和《石油天然氣管道保護法》對危害管道的內(nèi)、外部行為規(guī)定的法律責(zé)任都較輕，主要有幾下幾種處罰方式：違反治安管理規(guī)定的，由公安機關(guān)依法處罰；違反行政管理的，由行政機關(guān)依法罰款處罰的金額一般都是一萬以下；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；給他人造成損失的，應(yīng)當依法承擔賠償責(zé)任。處罰方式多種多樣且與不同的違法行為相適應(yīng)，但懲罰力度不大。對管道破壞的違法而言，違法成本低，且，這種懲罰力度不足以威懾他們。
2．5　法律法規(guī)運行中遇到的阻礙
實踐中，海洋油氣管道保護面臨的主要問題是中央和地方政府的利益沖突、管道建設(shè)與用海規(guī)劃沖突、管道企業(yè)為追求利益對法律法規(guī)的不良規(guī)避。
油氣企業(yè)取得的利潤絕大部分上交中央政府，地方政府基本上拿不到企業(yè)繳納的稅款，但法律要求其履行保護管道的職責(zé)。但如今地方經(jīng)濟意識日益凸顯，如果地方政府在管道保護中只有義務(wù)和責(zé)任，而不能因此得到經(jīng)濟利益或財政收人的話，這種規(guī)定就是明顯的權(quán)利和義務(wù)不對等[5]；另外，法律法規(guī)對地方政府的義務(wù)僅使用“協(xié)調(diào)、組織”等字眼，使地方政府的職能有很大的伸縮性，往往會出現(xiàn)互相推諉或不作為的想象。中央政府通常利用上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來要求地方政府，這樣反而使中央和地方的關(guān)系緊張，從而加大保護成本和降低保護效率。
海洋油氣管道建設(shè)涉及的規(guī)劃主要包括海洋功能區(qū)劃、港口航道布局規(guī)劃、沿海地方政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等，由于地方保護主義和規(guī)范上述問題的法律法規(guī)的沖突，管道建設(shè)與上述規(guī)劃之間沖突日益嚴重，而協(xié)調(diào)機制不健全，用海矛盾難以解決。
管道企業(yè)處于海洋油氣管道保護的源頭，其責(zé)任貫穿于采購、鋪設(shè)、安全運行、維護、棄置管道之中，但是管道企業(yè)追求利益最大化或者管理上的缺失而規(guī)避法律或進行違法行為，如不執(zhí)行國家技術(shù)強制性規(guī)定，在鋪設(shè)管道過程中偷工減料從而降低成本等，這將對海洋油氣管道的安全造成重大的潛在威脅。
3　我國海洋石油天然氣管道保護的立法完善
3．1　對制定《海洋石油天然氣管道保護條例》的建議
1)劃分海洋行政區(qū)域來明確主管機關(guān)。《石油天然氣管道保護法》要求地方政府保護經(jīng)過其行政區(qū)域的油氣管道，而海洋是沒有這種行政區(qū)域劃分。筆者建議由海洋管道保護部門來劃分海洋管道保護區(qū)，然后分送縣級以上海洋行政部門及沿海地方職能部門來進行綜合保護。不便劃分的海洋區(qū)域的海洋管道則由國家海洋管道主管部門直接管轄，如離大陸較遠的海域，沿海地方政府不便于管理；主權(quán)處于爭議中的海域，需要通過政治或者外交手段來解決；管道處于公海領(lǐng)域，需通過國家雙邊或多邊協(xié)議來規(guī)范。
2)管道主管機關(guān)和管道企業(yè)的職責(zé)合理分擔。石油天然氣管道，從其歸屬關(guān)系看，油氣管道歸管道企業(yè)所有，即法律上的私人財產(chǎn)。從油氣管道所承擔的職能看，它又不同于一般的企業(yè)財產(chǎn)。正如有學(xué)者指出，油氣管道輸送是油氣產(chǎn)業(yè)中唯一具有自然壟斷特征的部分，這就使得油氣管道要承擔相應(yīng)的公共職能。陸上油氣管道有經(jīng)過地的安檢機關(guān)、公安機關(guān)、武警等形成保護合力，能得到有力的保護。但是海洋油氣管道在海底，海域是沒有具體規(guī)劃行政區(qū)域的，因此保護責(zé)任更多的南管道企業(yè)自己來承擔，保護力度可想而知。筆者認為可以通過對海洋行政部門授權(quán)或者增加其職能讓其承擔巡航、相遇關(guān)系的協(xié)調(diào)、與第i方發(fā)生沖突、發(fā)布航行警告和航行通告、劃定安全作區(qū)等方面的管理工作。同時，管道企業(yè)仍然對管道的鋪設(shè)、運行、維護、檢測承擔主要責(zé)任。當然，這就需要《海洋石油天然氣管道保護條例》明確主管機關(guān)的具體職能，用相應(yīng)的法律責(zé)任做保障，以此來解決主管機關(guān)形同虛設(shè)的現(xiàn)狀。
3)加大處罰力度。相較于美國油氣行業(yè)立法，我國缺失專門針對石油污染問題賠償?shù)霓k法、進一步保護環(huán)境及相關(guān)居民或周邊產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)定。例如英國石油公司因漏油事件需支付200億美元巨額賠償，而我國漏油事件即使案件性質(zhì)和責(zé)任認定清晰，海洋行政主管部門也只能對責(zé)任方處以最高30萬人民幣的罰款[7]。若能在《海洋石油天然氣管道保護條例》中提高賠償金和罰款額，既能威懾管道企業(yè)、其他單位或者個人，也能補充《石油天然氣管道保護法》的不足。
3．2　制定海洋油氣管道保護的地方規(guī)章
為了更好依法行政，地方政府應(yīng)當在《石油天然氣管道保護法》《海洋石油天然氣管道保護條例》等相關(guān)法律的框架下，根據(jù)實際情況和管理需要來制定海洋油氣管道保護的地方規(guī)章，因地制宜的細化上位立法的要求，以便沿海地方政府更好的履行職能。
另外，目前我國油氣管道風(fēng)險事故頻繁發(fā)生，有必要在管道企業(yè)內(nèi)部建立起管道風(fēng)險管理制度。建議從以下幾點入手：第一，建立海洋油氣管道風(fēng)險事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫口1；第二，建立海洋油氣管道風(fēng)險事故的技術(shù)評價標準；第三，進一步提高相關(guān)設(shè)備運行的可靠性，定期排查運行中的各種管道設(shè)備，確保海洋油氣管道安全運行。第四，細化自然災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防措施，依據(jù)油氣管道途經(jīng)區(qū)域不同自然條件細化分類，針對不同區(qū)域因地制宜地展開有效的自然災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防措施。
4　結(jié)束語
我國海洋油氣管道保護法律制度研究尚處在探索階段，而我國海洋油氣管道的建設(shè)正在飛速發(fā)展，盡管《中華人民共和園石油天然氣管道保護法》出臺后，社會給予了廣泛的關(guān)注和高度的評價，但對我國現(xiàn)行海洋油氣管道保護法律制度系統(tǒng)研究，仍然存在法律規(guī)范分散、新舊法律規(guī)范沖突、主管部門不明確、法律責(zé)任過輕等突出問題，筆者針對這些問題提出了相關(guān)的意見，分析了現(xiàn)有法律法規(guī)對海洋油氣管道保護的規(guī)范作用，以期為我國海洋油氣管道保護的立法和促進海洋油氣管道良好運作提供參考。

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