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國家安全監(jiān)管總局關(guān)于進一步加強監(jiān)管監(jiān)察

執(zhí)法促進企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實的意見

安監(jiān)總政法〔2018〕5號

各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，各省級煤礦安全監(jiān)察局：

為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕20號）要求，進一步加強安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作，促進企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任，現(xiàn)提出如下意見。

一、充分認識加強監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法促進企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實的重要意義

近年來，各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)（以下統(tǒng)稱安全監(jiān)管監(jiān)察部門）深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院重要決策部署，依法履行安全生產(chǎn)、職業(yè)健康監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法（以下統(tǒng)稱安全生產(chǎn)執(zhí)法）職責，促進各類企業(yè)落實安全生產(chǎn)（含職業(yè)健康，下同）主體責任，取得了明顯成效。但是也要看到，當前企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實不到位、法律法規(guī)執(zhí)行不嚴格等問題依然突出，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故多發(fā)，尤其是重特大事故未得到有效遏制，職業(yè)病危害依然十分嚴重。加強監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法促進企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實，是黨中央關(guān)于全面依法治國的基本要求，是堅決遏制重特大事故的迫切需要，也是實現(xiàn)安全生產(chǎn)改革發(fā)展長遠目標的內(nèi)生動力和根本保障。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要進一步提高認識，把思想統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院重要決策部署上來，把加強監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法促進企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任擺上更加重要位置，推動安全生產(chǎn)工作取得新進展和新成效。

二、指導(dǎo)思想和工作目標、基本原則

（一）指導(dǎo)思想和工作目標。以黨的十九大精神為指引，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保安全生產(chǎn)法律法規(guī)得到有效貫徹實施。到2020年，建成規(guī)范統(tǒng)一、保障到位、運轉(zhuǎn)高效的安全生產(chǎn)執(zhí)法工作體系，執(zhí)法在促進企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實、防范遏制重特大事故中的地位和作用明顯提升。在此基礎(chǔ)上，持續(xù)深入推進安全生產(chǎn)執(zhí)法工作，到2030年，實現(xiàn)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作體系和執(zhí)法能力現(xiàn)代化，為促進企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和職業(yè)健康權(quán)益提供堅實法治保障。

（二）基本原則。一是堅持依法履職、嚴格執(zhí)法。依法履行安全生產(chǎn)執(zhí)法職責，嚴肅查處安全生產(chǎn)違法行為，切實解決檢查多、執(zhí)法少和執(zhí)法寬松軟的問題。二是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進。推進分級執(zhí)法，實行按照年度監(jiān)督檢查計劃、監(jiān)察執(zhí)法計劃執(zhí)法，完善全系統(tǒng)執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，形成上下聯(lián)動、步調(diào)一致的執(zhí)法新格局。三是堅持客觀公正、過罰相當。正確適用法律，推行“陽光執(zhí)法”，嚴格法制審核，維護企業(yè)合法權(quán)益。四是堅持突出重點、務(wù)求實效。對存在嚴重違法行為、拒不整改重大事故隱患、職業(yè)病危害因素嚴重超標的企業(yè)，加大執(zhí)法檢查和處罰力度，促進企業(yè)依法落實安全生產(chǎn)主體責任。

三、依法履行職責，創(chuàng)新制度機制，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

（一）明確安全生產(chǎn)執(zhí)法職責。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要依照有關(guān)法律法規(guī)及本部門“三定”規(guī)定明確的職責范圍，對有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)履行安全生產(chǎn)執(zhí)法職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處按照職責開展安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查的，安全監(jiān)管部門要做好執(zhí)法程序銜接，依法查處本部門執(zhí)法職責范圍內(nèi)的違法行為。推動有關(guān)人民政府明確開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法職責。駐地煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)與負有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門要加強協(xié)作配合，優(yōu)化執(zhí)法資源配置，提高執(zhí)法效率和效果。

（二）推進安全生產(chǎn)分級執(zhí)法。省級安全監(jiān)管部門要抓緊制定本地區(qū)安全生產(chǎn)分級執(zhí)法辦法，結(jié)合企業(yè)所屬行業(yè)領(lǐng)域、隸屬關(guān)系、規(guī)模大小、風險等級等因素，明確省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級安全監(jiān)管部門的執(zhí)法分工。每個企業(yè)明確由一個安全監(jiān)管部門負責日常執(zhí)法。除開展執(zhí)法抽查或者開展督導(dǎo)、示范性執(zhí)法外，原則上上級安全監(jiān)管部門不對下級安全監(jiān)管部門負責日常執(zhí)法的企業(yè)開展執(zhí)法活動，下級安全監(jiān)管部門也不對上級安全監(jiān)管部門負責日常執(zhí)法的企業(yè)開展執(zhí)法活動。

（三）實行按照年度監(jiān)督檢查計劃執(zhí)法。地方各級安全監(jiān)管部門編制年度監(jiān)督檢查計劃時，要科學合理確定重點企業(yè)的范圍、當年計劃檢查的次數(shù)，對重點企業(yè)實現(xiàn)年度監(jiān)督檢查“全覆蓋”；對重點企業(yè)以外的一般企業(yè)，推行“雙隨機”（隨機選取被檢查企業(yè)、隨機確定執(zhí)法人員）抽查。要確?！半p隨機”抽查在年度監(jiān)督檢查計劃中的比例，不斷擴大“雙隨機”抽查涵蓋的行業(yè)領(lǐng)域及企業(yè)范圍，發(fā)揮“雙隨機”抽查對各個行業(yè)領(lǐng)域、各種規(guī)模類型企業(yè)的執(zhí)法震懾作用。執(zhí)行年度監(jiān)督檢查計劃時，要按照本意見及有關(guān)監(jiān)督檢查重點事項的規(guī)定，結(jié)合企業(yè)特點及相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域事故發(fā)生規(guī)律，有針對性地確定具體的監(jiān)督檢查事項。按照部署開展安全生產(chǎn)大檢查時，有關(guān)執(zhí)法安排要與年度監(jiān)督檢查計劃有效銜接，根據(jù)需要適當調(diào)整年度監(jiān)督檢查計劃；需對年度監(jiān)督檢查計劃作重大調(diào)整的，按規(guī)定履行批準、備案程序。

（四）建立全系統(tǒng)執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。縣級、設(shè)區(qū)的市級安全監(jiān)管部門、駐地煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在查處違法行為、事故調(diào)查處理等方面需要其他地區(qū)協(xié)助的，可以報請共同的上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門進行協(xié)調(diào)；跨省級行政區(qū)域的，由有關(guān)省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門組織協(xié)調(diào)。接到協(xié)助請求的安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當立即開展協(xié)調(diào)工作，并及時反饋相關(guān)工作情況。必要時，有關(guān)省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門可以報請國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局進行協(xié)調(diào)。

（五）建立執(zhí)法統(tǒng)計分析通報機制。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要按季度分析本地區(qū)執(zhí)法情況，對比分析監(jiān)督檢查的企業(yè)次數(shù)以及現(xiàn)場處理措施、行政強制、行政處罰等執(zhí)法數(shù)據(jù)，注重苗頭性問題和趨勢把握，對下一階段執(zhí)法工作提出明確的要求。省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門季度執(zhí)法分析情況應(yīng)當通報設(shè)區(qū)的市級安全監(jiān)管部門、駐地煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，并抄送有關(guān)人民政府和國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局。

（六）推行行政執(zhí)法公示制度。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要通過政府網(wǎng)站或者本部門辦事大廳、服務(wù)窗口等場所，公布本部門執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法依據(jù)等信息并及時更新，在每年第一季度公布本年度監(jiān)督檢查計劃、監(jiān)察執(zhí)法計劃的編制情況及上一年度的計劃執(zhí)行情況，及時公布安全生產(chǎn)執(zhí)法及“雙隨機”抽查情況。要嚴格依照有關(guān)法律法規(guī)及國務(wù)院文件規(guī)定的時限和要求，公開行政許可、行政處罰、行政強制等執(zhí)法信息。

（七）推行執(zhí)法全過程記錄制度。地方各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門要建立本部門執(zhí)法臺賬，準確記錄開展監(jiān)督檢查、核查舉報投訴等執(zhí)法活動所涉及企業(yè)的名稱、地址、行業(yè)領(lǐng)域以及執(zhí)法人員等信息，并記明采取相關(guān)執(zhí)法措施的情況，執(zhí)法臺賬保存期限一般不少于5年。有關(guān)行政強制、行政處罰文書要及時立卷歸檔并按規(guī)定期限保存。其他執(zhí)法文書要按年度、分類別歸檔保存，保存期限一般不少于10年。逐步推行通過執(zhí)法記錄儀、錄音錄像等方式對執(zhí)法行為進行記錄，實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理。

（八）推行行政執(zhí)法法制審核及公開裁定制度。認真執(zhí)行《行政處罰法》新增加的行政處罰審核規(guī)定，按照一般程序?qū)嵤┬姓幜P的，在提請安全監(jiān)管監(jiān)察部門負責人作出處理決定或者集體討論前，要經(jīng)本部門行政處罰審核人員審核。要結(jié)合執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬領(lǐng)域、涉案金額以及對當事人、社會的影響等因素，確定重大執(zhí)法決定的范圍。作出重大執(zhí)法決定前，要由本部門法制工作機構(gòu)或者指定的其他機構(gòu)進行法制審核。推行行政處罰公開裁定，對典型、重大行政處罰案件，可以組織召集同類企業(yè)進行公開裁定。公開裁定要如實記錄當事人的意見，形成書面報告，作為作出行政處罰決定的重要參考。行政處罰案件依法舉行聽證的，公開裁定可以與聽證一并實施。

（九）規(guī)范行政處罰自由裁量。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當全面分析違法行為的主體、違法情節(jié)、危害后果等因素，綜合裁量，合理確定應(yīng)否給予行政處罰或者應(yīng)當給予行政處罰的種類、幅度。對同一類違法主體實施的性質(zhì)相同、情節(jié)相近、危害后果基本相當?shù)倪`法行為，其適用的行政處罰應(yīng)當基本一致。要在行政處罰審批文書中列明當事人的全部違法行為及每個違法行為的裁量結(jié)果，并列明所依據(jù)的自由裁量標準；具有法定從重、從輕、不予處罰等情形的，要列明《行政處罰法》及《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則（試行）》（國家安全監(jiān)管總局令第31號）等法律、法規(guī)和規(guī)章的具體依據(jù)。當事人對自由裁量有異議的，要予以解釋說明并形成調(diào)查詢問筆錄等書面材料備查。

（十）建立“盡職照單免責、失職照單問責”機制。地方各級安全監(jiān)管部門、駐地煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)要按規(guī)定編制公布本部門權(quán)責清單，并根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制定修訂情況及時更新。在事故調(diào)查過程中，要加強與監(jiān)察機關(guān)、人民檢察院的協(xié)調(diào)配合，全面調(diào)查核實有關(guān)部門及其執(zhí)法人員的履職情況。對已經(jīng)依照權(quán)責清單事項履行職責，按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序采取執(zhí)法措施的，依法不予追究有關(guān)人員的執(zhí)法責任；依法應(yīng)當追究有關(guān)人員執(zhí)法責任的，要在事故調(diào)查報告中明確其違法行為及追責依據(jù)。

四、加強執(zhí)法檢查，突出檢查重點，促進企業(yè)依法落實安全生產(chǎn)主體責任

（一）加強安全生產(chǎn)責任制落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)主要負責人履行安全生產(chǎn)第一責任人職責，依法建立健全本單位安全生產(chǎn)責任制；企業(yè)安全生產(chǎn)責任制應(yīng)當涵蓋全體人員、全部崗位和全部生產(chǎn)經(jīng)營活動，明確主要負責人及其他分管負責人、各部門負責人、其他從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責任、考核標準及獎懲措施；企業(yè)應(yīng)當定期對安全生產(chǎn)責任制的落實情況進行監(jiān)督考核，保證安全生產(chǎn)責任制的落實。

（二）加強安全生產(chǎn)源頭防范落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)加強安全生產(chǎn)源頭管控，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”（建設(shè)項目安全設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用）規(guī)定；有關(guān)安全設(shè)備的安裝、使用、檢測、維修、改造和報廢應(yīng)當符合國家標準或者行業(yè)標準，并進行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)和定期檢測；嚴禁使用列入淘汰落后技術(shù)裝備目錄的工藝、設(shè)備；按照有關(guān)國家標準對本單位重大危險源進行辨識、登記建檔，定期檢測、評估、監(jiān)控。

（三）加強事故隱患排查治理落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患；煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹、工貿(mào)等企業(yè)必須按照有關(guān)重大事故隱患判定標準，排查治理本單位重大事故隱患，并在重大事故隱患治理過程中采取相應(yīng)的安全防范措施，防止事故發(fā)生，按規(guī)定對重大事故隱患治理情況組織評估；已被安全監(jiān)管監(jiān)察部門依法責令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，重大事故隱患排除后，經(jīng)有關(guān)安全監(jiān)管監(jiān)察部門審查同意，方可恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營和使用。

（四）加強安全生產(chǎn)教育培訓落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)落實全員安全生產(chǎn)教育和培訓規(guī)定，煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉等企業(yè)主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員應(yīng)當經(jīng)有關(guān)部門對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格；企業(yè)應(yīng)當對包括被派遣勞動者、實習生在內(nèi)的所有從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓；企業(yè)采用新工藝、新技術(shù)、新材料或者使用新設(shè)備，必須對從業(yè)人員進行專門的安全生產(chǎn)教育和培訓。

（五）加強現(xiàn)場作業(yè)安全管理落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)加強現(xiàn)場作業(yè)管理，落實技術(shù)防范措施，嚴禁違章指揮、強令職工冒險作業(yè)；在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關(guān)設(shè)施、設(shè)備上，設(shè)置明顯的安全警示標志；從事危險化學品特殊作業(yè)、涉爆粉塵、有限空間、爆破、吊裝及國家有關(guān)規(guī)定明確的危險作業(yè)時，應(yīng)當安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理，確保操作規(guī)程的遵守和安全措施的落實；企業(yè)將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所發(fā)包或者出租的，應(yīng)當對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，定期進行安全檢查，督促整改檢查發(fā)現(xiàn)的問題；兩個以上企業(yè)在同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，可能危及對方生產(chǎn)安全的，應(yīng)當指定專職安全生產(chǎn)管理人員進行安全檢查與協(xié)調(diào)；必須為從業(yè)人員提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品。

（六）加強安全生產(chǎn)應(yīng)急管理落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)健全安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系，依法建立應(yīng)急救援組織；主要負責人應(yīng)當依法組織制定并實施本單位事故應(yīng)急預(yù)案，定期組織應(yīng)急預(yù)案培訓演練；煤礦、金屬非金屬礦山、金屬冶煉和危險化學品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存企業(yè)，以及使用危險化學品達到國家規(guī)定數(shù)量的化工企業(yè)、煙花爆竹生產(chǎn)、批發(fā)經(jīng)營企業(yè)和中型規(guī)模以上的其他企業(yè)，應(yīng)當對應(yīng)急預(yù)案進行評審；企業(yè)應(yīng)當配備必要的應(yīng)急物資及裝備，并進行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)，保證正常運轉(zhuǎn)。

（七）加強職業(yè)病防護措施落實情況的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)落實職業(yè)病預(yù)防和控制措施，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目職業(yè)病防護設(shè)施“三同時”（建設(shè)項目職業(yè)病防護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用）規(guī)定；依法設(shè)置職業(yè)健康管理機構(gòu)，配備專兼職職業(yè)健康管理人員；及時、如實申報職業(yè)病危害項目；落實職業(yè)病危害告知、定期檢測、個體防護和職業(yè)健康檢查等制度措施；煤礦、金屬非金屬礦山、金屬冶煉、石棉采選、石英砂加工、水泥、陶瓷、耐火材料等企業(yè)必須嚴格落實粉塵、化學毒物治理措施，確保工作場所職業(yè)病危害因素的濃度或者強度符合國家職業(yè)衛(wèi)生標準。

（八）加強對企業(yè)取得許可后的執(zhí)法檢查。督促企業(yè)嚴格依照有關(guān)安全生產(chǎn)行政許可的范圍、事項從事相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得在取得行政許可后降低安全生產(chǎn)條件；按照法定期限、條件辦理行政許可延續(xù)、變更手續(xù)，如實提供相關(guān)的情況及材料；嚴禁轉(zhuǎn)讓、冒用安全生產(chǎn)許可證或者使用偽造的安全生產(chǎn)許可證。發(fā)現(xiàn)企業(yè)不再具備許可條件的，依法責令整改直至吊銷相關(guān)行政許可證件。企業(yè)未取得有關(guān)安全生產(chǎn)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定予以嚴肅查處。

（九）強化對有關(guān)違法行為的依法處理。對企業(yè)開展執(zhí)法檢查時，各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依法采取現(xiàn)場處理、行政處罰、行政強制等執(zhí)法措施，切實做到“檢查必執(zhí)法、執(zhí)法必嚴格”。有關(guān)企業(yè)拒不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)等執(zhí)法決定的，依法采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施；經(jīng)停產(chǎn)停業(yè)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，依法提請有關(guān)人民政府予以關(guān)閉。對安全生產(chǎn)大檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴重違法行為，按規(guī)定掛牌督辦，落實“四個一律”執(zhí)法要求，并將典型案例通過新聞媒體進行曝光。按規(guī)定將存在嚴重違法行為的企業(yè)納入安全生產(chǎn)失信聯(lián)合懲戒“黑名單”管理，依法依規(guī)落實聯(lián)合懲戒措施。發(fā)現(xiàn)企業(yè)及其有關(guān)人員涉嫌犯罪的，嚴格依法向公安機關(guān)移送案件，加大對安全生產(chǎn)違法犯罪行為的打擊和震懾力度。

國家安全監(jiān)管總局

2018年1月10日