■國務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委員會(huì)理論與法制專業(yè)委員會(huì)專家、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）教授 羅云

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，這是繼《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》發(fā)布以來，國家對安全生產(chǎn)、公共安全領(lǐng)域的又一重大戰(zhàn)略性部署。

筆者認(rèn)為，科學(xué)認(rèn)識和正確把握城市安全發(fā)展規(guī)律，有效實(shí)施城市安全發(fā)展戰(zhàn)略，是推進(jìn)和落實(shí)城市安全發(fā)展的前提基礎(chǔ)和根本保障。為此，筆者結(jié)合長期的安全科學(xué)理論研究，以及城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”的工程應(yīng)用實(shí)踐，從理念、理論、方法論三個(gè)層面，對如何科學(xué)推進(jìn)城市安全發(fā)展提出幾點(diǎn)拙見，供大家參考。

理念

從城市危機(jī)應(yīng)對到城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控

近年來，在學(xué)術(shù)界，城市危機(jī)應(yīng)對、“韌性（Resilience）城市”的理念盛行，這些理念以問題為導(dǎo)向，對完善和優(yōu)化城市安全發(fā)展策略具有現(xiàn)實(shí)意義。但是，如果從城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵和科學(xué)規(guī)律出發(fā)，也就是以理論與規(guī)律為導(dǎo)向，可以發(fā)現(xiàn)：只在危機(jī)應(yīng)對、應(yīng)急能力、事故救援上下功夫是不夠的，也是不明智的，可謂下策。那么什么是城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵和科學(xué)規(guī)律呢？

1.城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵是城市安全風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)管控

城市安全發(fā)展的內(nèi)涵可以有多種定義，如安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)、重特大事故得到遏制、安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等。但是，從科學(xué)的角度來定義，則有：

其中，為城市安全程度（水平），0≤S≤1；為城市安全風(fēng)險(xiǎn)函數(shù)，1≥R≥0；P為城市事故發(fā)生概率函數(shù)，表述事故可能性；L為事故后果函數(shù)，表述事故傷害或損失嚴(yán)重性；S為事故發(fā)生情境函數(shù)，表述事故對社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等影響敏感性。

由此看出，城市安全發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)城市安全風(fēng)險(xiǎn)最小化，將城市安全風(fēng)險(xiǎn)水平控制在可接受（安全）的水平上。

2.實(shí)施城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是控制城市安全風(fēng)險(xiǎn)源

基于安全科學(xué)理論體系中的“安全系統(tǒng)控制鏈模型”（見圖1），可以看出：危機(jī)是安全系統(tǒng)控制的“中游”，韌性（事故災(zāi)害應(yīng)對響應(yīng)能力）則是系統(tǒng)控制的“下游”。真正的安全系統(tǒng)源頭是“風(fēng)險(xiǎn)源”，即事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)源，包括危險(xiǎn)源、危害因素、風(fēng)險(xiǎn)單元、風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)等）。因此，從“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”的高度，城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)要定位在城市安全風(fēng)險(xiǎn)的管控上，要樹立基于城市安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的理念，應(yīng)用城市事故風(fēng)險(xiǎn)分析管控理論，落實(shí)城市風(fēng)險(xiǎn)防控策略，實(shí)現(xiàn)對城市安全風(fēng)險(xiǎn)的全面辨識、綜合施策；超前預(yù)測、科學(xué)預(yù)警；分級負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)防御；分類管理、系統(tǒng)治理；全民參與、有效管控的本質(zhì)安全保障體系戰(zhàn)略。

因此，在推進(jìn)城市安全發(fā)展的進(jìn)程中，要強(qiáng)調(diào)、重視城市安全風(fēng)險(xiǎn)理念。

理論

從技術(shù)的本質(zhì)安全到系統(tǒng)的本質(zhì)安全

從城市安全的本質(zhì)內(nèi)涵可以推知：創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市是城市安全發(fā)展的終極目標(biāo)。如何打造或創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市？首先要對本質(zhì)安全有科學(xué)的認(rèn)識和理解。

本質(zhì)安全的概念經(jīng)歷了四個(gè)層次的發(fā)展：一是早期原始的“設(shè)備本質(zhì)安全”；二是針對專業(yè)領(lǐng)域提出的“技術(shù)本質(zhì)安全”；三是基于系統(tǒng)思想提出的“系統(tǒng)本質(zhì)安全”；四是針對組織（企業(yè)）或行業(yè)的“企業(yè)本質(zhì)安全”或“行業(yè)本質(zhì)安全”?？梢钥闯?，本質(zhì)安全的概念隨著安全科學(xué)理論的發(fā)展在不斷擴(kuò)展、豐富。

對于實(shí)施城市安全發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市，如果以設(shè)備、技術(shù)的本質(zhì)安全為導(dǎo)向，我們就會(huì)集中力量在城市設(shè)施、生產(chǎn)裝備、城市環(huán)境等物化條件上下功夫。顯然，這是不夠的，是偏離系統(tǒng)科學(xué)導(dǎo)向的?；谏鲜霰举|(zhì)安全概念的發(fā)展規(guī)律，根據(jù)安全科學(xué)系統(tǒng)對策原理（見圖2），筆者建議，建設(shè)本質(zhì)安全型城市要以系統(tǒng)本質(zhì)安全理論為指導(dǎo)，科學(xué)實(shí)施如下戰(zhàn)略與策略：

1.城市民眾的本質(zhì)安全化

實(shí)施文化興安戰(zhàn)略，強(qiáng)化人民的本質(zhì)安全素質(zhì)認(rèn)知，提升全民本質(zhì)安全素質(zhì)，培塑社會(huì)“本質(zhì)安全型人”。因?yàn)槿说谋举|(zhì)安全是基礎(chǔ)，具有先決性、基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性之作用。具體目標(biāo)為：一是提升各級政府和企業(yè)安全決策層的領(lǐng)導(dǎo)力，二是提升城市各類管理人員的安全管控力，三是提升公眾和市民的安全執(zhí)行力。

2.城市物態(tài)的本質(zhì)安全化

落實(shí)科技強(qiáng)安戰(zhàn)略，提高城市生活設(shè)施、企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的技術(shù)水平，改造優(yōu)化城市安全環(huán)境。變被動(dòng)技術(shù)為主動(dòng)技術(shù)、變數(shù)據(jù)技術(shù)為信息技術(shù)、變?nèi)哂嗉夹g(shù)為容錯(cuò)技術(shù)、變危險(xiǎn)報(bào)警為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、變故障檢測為健康監(jiān)測、變事故預(yù)測為事故預(yù)控，變能級控制為失效監(jiān)控、變?nèi)斯y控為自動(dòng)測控、變單元模式為系統(tǒng)模式等。

3.城市治理的本質(zhì)安全化

推進(jìn)治理穩(wěn)安戰(zhàn)略，通過城市安全治理的體制優(yōu)化、機(jī)制細(xì)化、法制深化、制度新化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)良化等對策，提高城市安全發(fā)展的管控和治理能力。變經(jīng)驗(yàn)管理為科學(xué)治理、變結(jié)果管理為過程治理、變事后追責(zé)為事前管控、變靜態(tài)管控為動(dòng)態(tài)治理、變成本管理為價(jià)值管理、變效率管理為效益管理、變因素管理為系統(tǒng)治理、變監(jiān)管的對象為治理的動(dòng)力、變約束管制為能動(dòng)治理、變?nèi)酥伪O(jiān)管為法制治理。

城市安全治理的理論原則是：堅(jiān)持安全紅線，理念為治；堅(jiān)持安全第一、標(biāo)本兼治；堅(jiān)持系統(tǒng)安全、綜合施治；堅(jiān)持本質(zhì)安全、科學(xué)根治；堅(jiān)持超前預(yù)防、隱患查治；堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控、分級防治；堅(jiān)持責(zé)任體系、全員共治；堅(jiān)持改革創(chuàng)新、強(qiáng)化法治；堅(jiān)持文化興安、勵(lì)精圖治；堅(jiān)持強(qiáng)化基礎(chǔ)、固本而治。

打造和創(chuàng)建本質(zhì)安全型城市是城市發(fā)展可持續(xù)的治本之策，是城市安全發(fā)展的最高境界，是實(shí)現(xiàn)城市長治久安的必然選擇，是城市安全發(fā)展的制勝法寶。因此，筆者建議，安全發(fā)展示范城市的考量要以城市本質(zhì)安全水平作為根本的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

方法論

從城市安全管理（監(jiān)管）模式到城市安全治理模式

1.城市安全管理與城市安全治理的概念

安全治理與安全管理僅僅一字之差，但其內(nèi)涵有著較大的差異。通常來講，管理和監(jiān)管都是單向的、單一的，居高臨下的，管理的對象是被動(dòng)的，甚至是不情愿的。縱觀我國目前安全生產(chǎn)工作表現(xiàn)出的“保姆式”、“被動(dòng)式”、“突擊式”、“運(yùn)動(dòng)式”管理方式，以及社會(huì)上普遍存在的“應(yīng)付文化”、“追責(zé)文化”就是這種模式的產(chǎn)物。而治理是多向的、多元的、互動(dòng)的，具有能動(dòng)性和主動(dòng)性的特點(diǎn)。監(jiān)管方式下的政府與企業(yè)、企業(yè)與員工的關(guān)系是管理與被管理、被監(jiān)管的關(guān)系，主動(dòng)權(quán)在政府手中、企業(yè)管理者手中，當(dāng)然，責(zé)任也在政府和企業(yè)管理者手中；而治理具有開放式、參與式、互動(dòng)式的特性，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)、能動(dòng)機(jī)制以及內(nèi)需機(jī)制（內(nèi)因是根本，外因是條件），在內(nèi)外因（政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、企業(yè)與員工、雇主與雇員、管理者與被管理者）相互有機(jī)的聯(lián)動(dòng)過程中形成共同參與、分級負(fù)責(zé)、人人有責(zé)的安全共需、共理、共建機(jī)制，從而在城市安全保障系統(tǒng)中協(xié)調(diào)動(dòng)作、全面治理、科學(xué)管控、合理高效，在城市安全發(fā)展過程中各顯其能、各盡所能、各得其所。

筆者認(rèn)為，從城市安全管理走向城市安全治理是我國深化城市安全體制機(jī)制改革、推進(jìn)城市安全發(fā)展的理性選擇和必然取向。這不僅符合當(dāng)前國家管理、社會(huì)管理從管理走向治理的潮流，更是符合“安全人人需要”的安全公理，能夠落實(shí)“安全人人參與、人人當(dāng)責(zé)、人人共享”的安全定理。

2.城市安全治理的方法論

如何實(shí)施城市安全治理的模式與策略？基于筆者的研究和探索，建議應(yīng)用“系統(tǒng)思想”、“戰(zhàn)略思維”的方法論，構(gòu)建城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”模式（見圖3），其中三個(gè)維度的具體內(nèi)涵是：

城市安全治理的邏輯維度：城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)律，即理論支撐、文化引領(lǐng)、體系保障、方法落實(shí)。

城市安全治理的知識（理論）維度：城市安全發(fā)展的治理要素，包括安全目標(biāo)、安全責(zé)任、安全制度、安全文化、安全教培、風(fēng)險(xiǎn)防范、安全法治、安全科技、安全基礎(chǔ)、安全信息、安全效能等。

城市安全治理的主體維度：安全發(fā)展的參與主體包括政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)、公眾五個(gè)主體。

3.治理城市安全發(fā)展的路徑與基本方法

城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”模型是在城市安全發(fā)展理念引導(dǎo)下，通過“文化引領(lǐng)、理論指導(dǎo)、體系支撐、措施保障”的城市安全發(fā)展戰(zhàn)略模式和系統(tǒng)工程。城市安全發(fā)展“系統(tǒng)—戰(zhàn)略”模型具體展現(xiàn)了城市安全發(fā)展的理論指導(dǎo)依據(jù)、城市安全發(fā)展的基本準(zhǔn)則、城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)及路徑、城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略舉措和方法體系。即確立城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略思想。以“科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展”觀為指導(dǎo)，樹立“以人為本、生命至上”的理念，堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，為實(shí)現(xiàn)城市或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、人民幸福提供有力的安全發(fā)展保障和支撐。

明確城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略原則。城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略原則是：堅(jiān)持安全發(fā)展—文化興安；堅(jiān)持安全法制—依法治安；堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管—管理固安；堅(jiān)持本質(zhì)安全—科技強(qiáng)安；堅(jiān)持全員參與—責(zé)任保安；堅(jiān)持改革創(chuàng)新—信息優(yōu)安的原則。

制定城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。明確城市安全發(fā)展指導(dǎo)思想，掌握城市安全發(fā)展理論規(guī)律，打造城市安全文化品牌，建立城市安全發(fā)展保障體系，落實(shí)城市安全發(fā)展方法措施。

動(dòng)員城市安全發(fā)展的全面主體。從安全發(fā)展戰(zhàn)略的對象維度，構(gòu)建五大主體要素，即市級、縣（市、區(qū)）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級三級行政區(qū)域?qū)蛹壍恼?、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)與公眾五大戰(zhàn)略主體。

設(shè)計(jì)城市安全發(fā)展的系統(tǒng)機(jī)制。在實(shí)施城市安全發(fā)展戰(zhàn)略過程中，設(shè)計(jì)安全發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)制，即政府統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制、行業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制、企業(yè)自律實(shí)施機(jī)制、社會(huì)廣泛支持機(jī)制、公眾參與監(jiān)督機(jī)制等五大機(jī)制。

構(gòu)建城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略體系。運(yùn)用安全科學(xué)的理論及規(guī)律設(shè)計(jì)城市安全發(fā)展戰(zhàn)略體系，即安全發(fā)展目標(biāo)體系、安全責(zé)任落實(shí)體系、安全制度保障體系、安全科技支撐體系、安全文化宣傳體系、安全教育培訓(xùn)體系、安全風(fēng)險(xiǎn)防范體系、安全基礎(chǔ)建設(shè)體系、安全監(jiān)督檢查體系、事故應(yīng)急救援體系、安全信息支撐體系、安全效能測評體系等12個(gè)體系。

過度執(zhí)法“誤傷”守法車主

新聞事件

近日，沈陽交警以“未保持機(jī)動(dòng)車號牌完整與清晰”為由對相關(guān)車輛車主罰款，引發(fā)關(guān)注。沈陽市公安局交警支隊(duì)官微日前回應(yīng)稱，民警作出的“未保持機(jī)動(dòng)車號牌完整與清晰”行政處罰，存在事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)確、處罰不當(dāng)?shù)膯栴}。沈陽市公安局交警支隊(duì)已向當(dāng)事人誠懇道歉并依法撤銷處罰決定。

開展機(jī)動(dòng)車涉牌違法專項(xiàng)整治沒錯(cuò)，但前提是，執(zhí)法要于法有據(jù)，讓權(quán)力在相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)運(yùn)行。沈陽的專項(xiàng)行動(dòng)明顯有跑偏之嫌，不僅“誤傷”了守法車主，還造成了執(zhí)法的不清晰乃至混亂。相對于車牌的不清晰，執(zhí)法的不清晰更可怕。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)模糊不清、自由量裁空間過大，給守法公民增添負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還會(huì)給社會(huì)制造不必要的矛盾。判斷車牌是否清晰，相關(guān)法律法規(guī)有明確的規(guī)定，人人心里也有桿秤，不妨從常識出發(fā)，將心比心?！饷骶W(wǎng)

別讓“新國標(biāo)”落實(shí)大打折扣新聞事件

工信部、國家標(biāo)準(zhǔn)委近日將《電動(dòng)自行車安全技術(shù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)報(bào)批稿向社會(huì)公示。新標(biāo)準(zhǔn)對車速、重量、外形、電池等關(guān)鍵指標(biāo)嚴(yán)格規(guī)定，明確電動(dòng)自行車主要用于“短途代步”功能，并要求全文強(qiáng)制執(zhí)行。

“新國標(biāo)”最大的亮點(diǎn)在于首次明確電動(dòng)自行車主要用于“短途代步”功能，并要求各地以及整個(gè)行業(yè)全文強(qiáng)制執(zhí)行。這意味著以往為了長途行駛而設(shè)計(jì)和制造的電動(dòng)自行車，將不在允許之列。與此同時(shí)，“新國標(biāo)”堅(jiān)持全文強(qiáng)制，消除了“非否決項(xiàng)”留下的漏洞，不再給生產(chǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車留下余地和空間。有了標(biāo)準(zhǔn)是好事，讓標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格的貫徹落實(shí)，才是根本。首先要從源頭上，也就是從電動(dòng)自行車的生產(chǎn)線上開始嚴(yán)格落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，讓每一輛走下生產(chǎn)線的電動(dòng)自行車都是符合“新國標(biāo)”的。其次，要由交管部門嚴(yán)查改裝車，對改裝電動(dòng)自行車的車主和幫忙改裝車輛的維修店實(shí)施“雙罰制度”。如果這些問題不能得到有效遏制，那么“新國標(biāo)”的執(zhí)行落實(shí)效果將大打折扣。——南方網(wǎng)

飛機(jī)上玩手機(jī)別得意忘形

新聞事件

近日，多家航空公司陸續(xù)宣布，坐飛機(jī)手機(jī)“解禁”，無論是媒體還是民眾，都紛紛點(diǎn)贊。不過，現(xiàn)實(shí)似乎不太樂觀。近日就有網(wǎng)友在網(wǎng)上發(fā)了幾段小視頻吐槽：坐飛機(jī)的時(shí)候，前排和左邊的乘客打開手機(jī)等電子設(shè)備看視頻，聲音太大了！該事件迅速引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議。有網(wǎng)友感嘆“旅途中最后的清靜時(shí)光也沒有了”。

通過科技進(jìn)步和設(shè)備更新，航空公司陸續(xù)宣布，坐飛機(jī)手機(jī)“解禁”，這對于常乘飛機(jī)的人來說，無疑是個(gè)好聲音，因而受到輿論點(diǎn)贊是理所當(dāng)然的。但在現(xiàn)實(shí)生活中，總會(huì)有那么一些人在公共場合缺乏公德意識，只圖自己快樂方便，不顧他人感受。例如大聲喧嘩或接打手機(jī)、看視頻，衣冠不整、言語粗俗、公共場所抽煙，等等。這些陋習(xí)自然會(huì)帶到飛機(jī)上。無論是乘坐何種交通工具，還是到各種公共場所，都需要加強(qiáng)修養(yǎng)，嚴(yán)格自律，以品德高潔的形象示人，與人方便與己方便。社會(huì)穩(wěn)定和諧，大家安居樂業(yè)，是我們的共同期待。