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我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作的若干思考

文檔作者：丁志宏1 果有娜1 李海軍2 文檔來源： 1. 中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司規(guī)劃設(shè)計(jì)處 2.水利部辦公廳		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2025年03月03日
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收稿日期：2017—12—15
作者簡(jiǎn)介：丁志宏（1979—），男，博士，高級(jí)工程師，主要從事水文
水資源問題的研究與咨詢工作。
DOI：10.3969/j.issn.1004-7328.2018.02.014
我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作的若干思考
丁志宏1，果有娜1，李海軍2
（1. 中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司規(guī)劃設(shè)計(jì)處，天津300222；
2.水利部辦公廳，北京100053）
摘要：在分析我國(guó)大壩管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理理念與現(xiàn)代信息技術(shù)，從管理的對(duì)象、目標(biāo)和流程3 個(gè)角
度提出了加強(qiáng)我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作的若干框架建議，以期為我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作的有效推進(jìn)提供技
術(shù)參考。
關(guān)鍵詞：水庫(kù)；大壩；安全管理；風(fēng)險(xiǎn)管理；信息化；制度建設(shè)
中圖分類號(hào)：TV697.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7328（2018）02-0038-03
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與水平的持續(xù)提高以及
氣候與環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生的不利變化，水資源日益成為
我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)維
系的瓶頸性重要資源，水利行業(yè)的命脈性支撐地位
和關(guān)鍵性保障作用隨之愈發(fā)突出。水庫(kù)是水利行業(yè)
為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供水安全保
障的重要基礎(chǔ)設(shè)施，大壩是水庫(kù)的主要組成部分之
一，也是保障水庫(kù)安全的關(guān)鍵一環(huán)，水庫(kù)大壩安全管
理工作是水利行業(yè)安全生產(chǎn)管理工作的重中之重。
目前，1991年3月頒布的《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》
（國(guó)務(wù)院第78號(hào)令）是關(guān)于水庫(kù)大壩安全管理工作
的基礎(chǔ)性法規(guī)之一，在水庫(kù)大壩安全管理工作實(shí)踐
中發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。筆者分別從管理的對(duì)象、
目標(biāo)、流程3個(gè)角度來對(duì)我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理制
度建設(shè)工作進(jìn)行分析與總結(jié)。
1 管理對(duì)象——大壩
在目前的水利工程管理工作中，將總庫(kù)容10萬(wàn)m3
以上（含）的蓄水工程稱為水庫(kù)、總庫(kù)容10萬(wàn)m3以下
稱為山塘、塘壩、堰塘等，通過注冊(cè)登記予以明確。
其中，總庫(kù)容≥10億m3的水庫(kù)稱為大（1）型水庫(kù)，總
庫(kù)容在1億m3（含）至10億m3的水庫(kù)稱為大（2）型水
庫(kù)，總庫(kù)容在1千萬(wàn)m3（含）至1億m3的水庫(kù)稱為中
型水庫(kù)，總庫(kù)容在1百萬(wàn)m3（含）至1千萬(wàn)m3的水庫(kù)
稱為小（1）型水庫(kù)，總庫(kù)容在10萬(wàn)m3（含）至1百萬(wàn)m3
的水庫(kù)稱為?。?）型水庫(kù)。
《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》規(guī)定的管理對(duì)象為壩
高15 m以上或庫(kù)容100萬(wàn)m3以上的水庫(kù)大壩。壩
高15 m以下10 m以上或庫(kù)容100萬(wàn)m3以下10萬(wàn)m3
以上，對(duì)重要城鎮(zhèn)、交通干線、重要軍事設(shè)施、工礦區(qū)
安全有潛在危險(xiǎn)的大壩參照?qǐng)?zhí)行。換言之，《水庫(kù)大
壩安全管理?xiàng)l例》規(guī)定的適用對(duì)象是小（1）型水庫(kù)以
上水庫(kù)大壩，?。?）型水庫(kù)及以下的山塘、塘壩、堰塘
等參照?qǐng)?zhí)行。
根據(jù)第一次全國(guó)水利普查成果，全國(guó)（不含港澳
臺(tái)地區(qū)）共有水庫(kù)98 002 座（已建97 246 座、在建
756座），總庫(kù)容9 323.12億m3。其中，大型水庫(kù)756
座（占比0.77%），中型水庫(kù)3 938座（占比4.02%），小
型水庫(kù)93 308座（占比95.21%，其中小（2）型水庫(kù)占
比93%），小型水庫(kù)數(shù)量占絕大多數(shù)；1979年之前建
設(shè)的水庫(kù)占比90%，土石壩占比93%，壩高30 m以
下占比94%，壩高15 m以下占比39%，壩高30 m以
上占比不足6%；100 m以上高壩141座（約占世界同
類工程的20%），200 m以上特高壩13座，世界最高
拱壩為壩高305 m的四川錦屏一級(jí)拱壩，世界最高
碾壓混凝土壩為壩高200.5 m的貴州光照碾壓混凝
土壩，世界最高面板堆石壩為壩高233.2 m的湖北水
布埡面板堆石壩；湘、贛、粵、川、鄂、魯、滇7省是水
庫(kù)大省，7 省的水庫(kù)數(shù)量占全國(guó)水庫(kù)總數(shù)量的
61.7%，其中湖南省水庫(kù)數(shù)量最多（14 121座）、湖北
省大型水庫(kù)數(shù)量最多。
綜上所述，現(xiàn)行《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》發(fā)揮
了重要的管理指導(dǎo)作用，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安
全要求提升和相關(guān)情況變化等，需要對(duì)其進(jìn)行修訂，
·工程建設(shè)與管理· 海河水利2018.No.2
萬(wàn)方數(shù)據(jù)
2018.No.2
并將?。?）型水庫(kù)大壩也列為水庫(kù)大壩安全法規(guī)的
正式管理對(duì)象。自2003年以來，有關(guān)方面開展了大
量調(diào)查研究和專題研究，完成了修訂草案和專題成
果，草案已兩次征求水利系統(tǒng)意見。本次修訂工作
重點(diǎn)以大壩安全為主線，明確了水庫(kù)業(yè)主、主管部
門、各級(jí)政府的責(zé)任，結(jié)合管理實(shí)踐，完善了管理制
度，擴(kuò)展了管理范圍，加強(qiáng)了庫(kù)區(qū)、壩區(qū)、下游保護(hù)，
強(qiáng)化了監(jiān)督、罰則、監(jiān)管等內(nèi)容。
2 管理目標(biāo)——安全
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多水庫(kù)的功能目標(biāo)在
發(fā)生改變，其所保護(hù)的防洪區(qū)域和潛在的防洪效益
在發(fā)生改變，大壩安全管理工作的深度、廣度和難度
在增加，大壩安全管理的標(biāo)準(zhǔn)在日益提高，水庫(kù)大壩
安全管理的目標(biāo)也隨之在發(fā)生改變，大壩安全的內(nèi)
涵也隨之?dāng)U展至大壩風(fēng)險(xiǎn)管理，大壩安全已跨越水安
全的領(lǐng)域而成為社會(huì)公共安全的一個(gè)重要組成部分。
大壩風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)管理理論在大壩安全管理
工作中的應(yīng)用，其核心是風(fēng)險(xiǎn)控制，其特征是事前預(yù)
防、主動(dòng)預(yù)防，其跨度是大壩的全生命周期，其途徑
是項(xiàng)目管理和信息化技術(shù)。傳統(tǒng)大壩安全管理的目
標(biāo)是保證大壩安全，而大壩風(fēng)險(xiǎn)管理的主要目標(biāo)是
控制風(fēng)險(xiǎn)水平，即將大壩風(fēng)險(xiǎn)控制在公眾可以接受
的、保障社會(huì)安全的水平。
綜上所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)大壩安全管
理工作應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，評(píng)
估水庫(kù)防洪效益和失事后果，劃分各類大壩的風(fēng)險(xiǎn)
級(jí)別，加強(qiáng)大壩安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)研究，以現(xiàn)代
監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)與信息化技術(shù)為手段，實(shí)現(xiàn)大壩安
全事件的全鏈條、規(guī)范化、制度化的風(fēng)險(xiǎn)管理。
3 管理流程——系統(tǒng)
水庫(kù)大壩安全管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須
遵循計(jì)劃—組織—協(xié)調(diào)—控制的管理流程。計(jì)劃工
作主要是要邏輯地確定大壩安全管理所要開展的活
動(dòng)、所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)等，組織工作主要是要有序地確
定執(zhí)行大壩安全管理所需活動(dòng)的人員、機(jī)構(gòu)、程序
等，協(xié)調(diào)工作主要是要有效地解決組織在執(zhí)行大壩
安全管理所需活動(dòng)的過程中出現(xiàn)的組織問題，控制
工作主要是要精確地解決執(zhí)行大壩安全管理活動(dòng)的
過程中出現(xiàn)的與計(jì)劃不符的問題。在實(shí)際水庫(kù)大壩
安全管理工作中，管理的上述系統(tǒng)工作可以歸結(jié)為
法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理體制、管理制度、管理措施
等幾個(gè)方面。
法律法規(guī)是水庫(kù)大壩安全管理工作的基本開展
依據(jù)，涉及的主要法律有《中華人民共和國(guó)水法》《中
華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持
法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和
國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等，涉及的主要法規(guī)
規(guī)章有《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)
河道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)防汛條例》《中華人
民共和國(guó)抗旱條例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理
條例》《水庫(kù)大壩注冊(cè)登記辦法》《水庫(kù)大壩安全鑒定
辦法》《水庫(kù)降等與報(bào)廢管理辦法》《小型水庫(kù)安全管
理辦法》《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》《水電
站大壩安全注冊(cè)登記監(jiān)督管理辦法》《水電站大壩安
全定期檢查監(jiān)督管理辦法》《水電站大壩安全監(jiān)測(cè)工
作管理辦法》等。同時(shí)，各地還出臺(tái)了許多地方法
規(guī)，如《江蘇省水庫(kù)管理?xiàng)l例》《浙江省水利工程安全
管理?xiàng)l例》《湖北省水庫(kù)管理辦法》《廣東省水利工程
管理?xiàng)l例》等。
標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是開展水庫(kù)大壩安全管理工作的基本
對(duì)標(biāo)標(biāo)尺，主要有《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB50201-2014）、《大
中型水電站水庫(kù)調(diào)度規(guī)范》（ GB17621-1998）、《水
庫(kù)工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL106-1996）、《土石壩安全
監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（SL551-2012）、《土石壩養(yǎng)護(hù)修理規(guī)
程》（SL210-2015）、《混凝土壩安全監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》
（SL601-2013）、《混凝土壩養(yǎng)護(hù)修理規(guī)程》（SL230-
98）、《水庫(kù)大壩安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（ SL258-2017）、《大
壩安全監(jiān)測(cè)自動(dòng)化技術(shù)規(guī)范》（DL/T5211-2005）、
《水工鋼閘門和啟閉機(jī)安全檢測(cè)技術(shù)規(guī)程》（SL101-
2014）等相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。
管理體制是開展水庫(kù)大壩安全管理工作的組織
結(jié)構(gòu)和信息流程，主要是理清和明確管理單位、主管
部門和地方政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)?；倔w制是
水行政主管部門指導(dǎo)，水庫(kù)主管部門（水利、能源、交
通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門）負(fù)責(zé)，中央與地方分工負(fù)責(zé)。
大壩安全責(zé)任制是由大壩安全管理單位、主管部門、
地方政府形成的業(yè)主管理、部門監(jiān)督、政府協(xié)調(diào)的三
方責(zé)任體系。管理任務(wù)包括運(yùn)行管理與監(jiān)督管理，
調(diào)度管理與工程管理，安全管理與績(jī)效管理。管理
主體為水庫(kù)管理單位（業(yè)主），包括國(guó)有企事業(yè)單位、
各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》
規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，由水庫(kù)管理單位具體履行水
庫(kù)大壩安全運(yùn)行管理職責(zé)；監(jiān)督主體是水庫(kù)大壩的
主管部門，包括水利、能源、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門，
由主管部門履行水庫(kù)大壩安全監(jiān)督管理職責(zé)；按照
“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則劃分的地方政府負(fù)責(zé)履
行工程保護(hù)、安全保障和應(yīng)急管理職責(zé)。
丁志宏，果有娜，李海軍：我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作的若干思考 ·39·
萬(wàn)方數(shù)據(jù)
2018年4月
管理制度是開展水庫(kù)大壩安全管理工作的辦事
規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則，主要包括監(jiān)督管理、運(yùn)行管理過程
和保障措施等。監(jiān)督管理包括法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、水庫(kù)
注冊(cè)登記、調(diào)度規(guī)程審批、大壩安全鑒定、安全監(jiān)督
檢查、運(yùn)行管理督查、行政執(zhí)法監(jiān)督；運(yùn)行管理包括
水庫(kù)建設(shè)（設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量、確權(quán)劃界）、組織管
理（主體：責(zé)任、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、制度）、注冊(cè)登記（對(duì)象：
工程、指標(biāo)、審批、發(fā)證）、調(diào)度運(yùn)用（規(guī)則：運(yùn)行、規(guī)
程、防汛、方案）、檢查監(jiān)測(cè)（狀態(tài)：巡視、監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)、
整編）、維修養(yǎng)護(hù)（保養(yǎng)：大壩、設(shè)施、老化、破壞）、安
全鑒定（檢驗(yàn)：定期、安全、評(píng)價(jià)、鑒定）、除險(xiǎn)加固（處
理：隱患、病險(xiǎn)、建設(shè)、管理）、應(yīng)急預(yù)案（防備：預(yù)案、
演練、啟動(dòng)、減災(zāi)）、降等報(bào)廢（處置：改建、報(bào)廢、論
證、審批）；保障措施包括隊(duì)伍（技能素養(yǎng)）、制度（崗
位行為）、設(shè)施（設(shè)施裝備）、經(jīng)費(fèi)（運(yùn)行維護(hù)）和科技
（先進(jìn)手段）。
管理措施是開展水庫(kù)大壩安全管理工作的途徑
手段和方式方法，主要包括加強(qiáng)管理，諸如推進(jìn)水庫(kù)
管理法制化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)，完善業(yè)主負(fù)責(zé)、監(jiān)
管覆蓋、制度健全、規(guī)范有效的現(xiàn)代水庫(kù)管理體系
等；健全制度，諸如做好檢查監(jiān)測(cè)、安全鑒定、維修養(yǎng)
護(hù)、除險(xiǎn)加固、降等報(bào)廢等保障工程安全工作，做好
組織管理、調(diào)度運(yùn)用、應(yīng)急預(yù)案、能力建設(shè)、監(jiān)督管理
等減低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)工作，建立健全《水庫(kù)大壩安全管理
責(zé)任制》《個(gè)人崗位責(zé)任制》《水庫(kù)用水調(diào)度制度》《防
汛值班規(guī)定》《特種操作崗位責(zé)任制》《工程運(yùn)行檢查
作業(yè)規(guī)程》《工程運(yùn)行養(yǎng)護(hù)規(guī)程》《工程運(yùn)行觀測(cè)作業(yè)
規(guī)程》《閘門啟閉操作規(guī)程》《水庫(kù)供水制度流程》等；
強(qiáng)化監(jiān)測(cè)，安全監(jiān)測(cè)是大壩安全管理的基本技術(shù)手
段，巡查與監(jiān)測(cè)同樣重要，人是最好的監(jiān)測(cè)設(shè)備，大
多數(shù)安全事故由人首先發(fā)現(xiàn)。安全監(jiān)測(cè)不能以綜合
管理替代；巡視檢查不能以儀器監(jiān)測(cè)替代；監(jiān)督檢查
不能以運(yùn)行監(jiān)測(cè)替代；完善預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案是防萬(wàn)一
的減災(zāi)措施，寧可不用，不可缺失，預(yù)案建設(shè)要提高
針對(duì)性、實(shí)用性、操作性，大壩預(yù)案與地方預(yù)案銜接
協(xié)調(diào)，預(yù)案要宣傳演練，及時(shí)修訂。信息化是水庫(kù)大
壩安全管理工作的重要管理措施之一，信息系統(tǒng)類
型包括基礎(chǔ)信息、監(jiān)測(cè)控制、分析評(píng)價(jià)預(yù)報(bào)預(yù)警、調(diào)
度決策4類，大數(shù)據(jù)分析將是水庫(kù)大壩安全管理信
息化的發(fā)展方向之一。
綜上所述，要在總結(jié)已有管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明
確水庫(kù)管理責(zé)任主體，結(jié)合產(chǎn)權(quán)改革和小農(nóng)水管理
體制改革，落實(shí)社會(huì)化專業(yè)養(yǎng)護(hù)機(jī)制，推進(jìn)已有制
度，試點(diǎn)新型制度，研究重要制度，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，包
括注冊(cè)登記、復(fù)查換證，修訂法規(guī)條例，在總結(jié)試點(diǎn)
經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開展大中型水庫(kù)大壩安全年度報(bào)告編制
工作，配合年度報(bào)告編制，嚴(yán)格定期安全鑒定，規(guī)范
大壩安全檢查，加強(qiáng)監(jiān)督管理，實(shí)行水庫(kù)大壩安全年
度檢查報(bào)告制度，強(qiáng)化大壩安全監(jiān)測(cè)制度，編制相應(yīng)
的管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范大壩安全監(jiān)測(cè)中的項(xiàng)目建
設(shè)、檢查監(jiān)測(cè)、安全評(píng)價(jià)、資料分析、設(shè)施維護(hù)等工作。
4 結(jié)語(yǔ)
水庫(kù)大壩安全管理工作是水利行業(yè)安全生產(chǎn)管
理工作的重要一環(huán)，其管理的對(duì)象、目標(biāo)和流程均應(yīng)
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求與時(shí)俱進(jìn)，為此應(yīng)加強(qiáng)新
時(shí)代科學(xué)技術(shù)在水庫(kù)大壩安全管理工作中的應(yīng)用，
踐行風(fēng)險(xiǎn)管理理念，理順管理體制，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，
加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確管理責(zé)任，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)，建設(shè)
智慧型大壩，構(gòu)建融合多源監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的
信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、遠(yuǎn)程化、可視化的動(dòng)
態(tài)管理，夯實(shí)大壩安全管理支撐基礎(chǔ)，以期不斷提升
我國(guó)大壩安全管理現(xiàn)代化水平。
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聯(lián)合國(guó)發(fā)起“國(guó)際水行動(dòng)10年”計(jì)劃
聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在22日世界水日到來
之際發(fā)起“國(guó)際水行動(dòng)10年”計(jì)劃，警告水短缺將成
為世界重大關(guān)切。
古特雷斯在第72屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)當(dāng)天舉行的高
級(jí)別會(huì)議上發(fā)起這一計(jì)劃，旨在通過改變水資源管
理等措施更好地應(yīng)對(duì)水短缺壓力和氣候變化，將現(xiàn)
有的水和衛(wèi)生項(xiàng)目與2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)更好
地整合，加強(qiáng)水合作的政治意愿。
古特雷斯在講話中說，所有人擁有安全飲用水
和必備的衛(wèi)生設(shè)施是2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一，
該目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)許多其它目標(biāo)的前提，對(duì)減少貧困、發(fā)
展經(jīng)濟(jì)、保持健康生態(tài)等至關(guān)重要。不過，隨著對(duì)淡
水的需求不斷上升以及氣候變化的影響加劇，世界
許多地區(qū)面臨水資源壓力。
古特雷斯指出，目前全球40％的人口受水短缺
困擾，80%的廢水未經(jīng)處理即排放到自然環(huán)境中，超
過90%的災(zāi)難與水有關(guān)；超過20億人缺乏安全飲用
水，超過45億人缺乏必備的衛(wèi)生設(shè)施；發(fā)展中國(guó)家最
嚴(yán)重的疾病與飲用水不安全、衛(wèi)生設(shè)施不足、衛(wèi)生習(xí)
慣不良直接相關(guān)。（摘自2018 年3 月22 日新華網(wǎng)）
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