古人云：“禍之坐，非坐于坐之日，概有其由起?！北M管突發(fā)事件的發(fā)生具有不確定性，但是人們在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，會(huì)一定程度地分析出突發(fā)事件發(fā)生的原因，從而在事發(fā)后通過類似或相關(guān)突發(fā)事件的分析，制定出應(yīng)對方案。同時(shí)，我們之所以需要應(yīng)急預(yù)案，核心目的就是我們預(yù)先將對突發(fā)事件不利后果的擔(dān)憂變成預(yù)先的思考和計(jì)劃，以此期望實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件的有效應(yīng)對和處置。

如今，全社會(huì)對應(yīng)急預(yù)案認(rèn)知程度都有了很大提高，但什么是應(yīng)急預(yù)案？應(yīng)急預(yù)案功能定位是什么？應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括哪些內(nèi)容？筆者將針對這些問題進(jìn)行探討交流。

一、應(yīng)急預(yù)案的概念

應(yīng)急預(yù)案，又稱“應(yīng)急計(jì)劃”或“應(yīng)急救援預(yù)案”，我們常說的“應(yīng)急處置方案”均屬于應(yīng)急預(yù)案的范疇。在《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中對應(yīng)急預(yù)案的表述是：各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》對應(yīng)急預(yù)案的定義是：為有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大程度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案。以上兩個(gè)定義對應(yīng)急預(yù)案表述方式稍有不同，但其核心的概念是一致的——“應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對突發(fā)事件而預(yù)先制定的工作方案”。

二、應(yīng)急預(yù)案的功能定位

對于應(yīng)急預(yù)案的功能定位應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來理解：

第一，應(yīng)急預(yù)案是體制機(jī)制的重要載體。應(yīng)急預(yù)案要對應(yīng)急組織體系與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備，物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等預(yù)先做出具體安排，明確在突發(fā)事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰來做、做什么、何時(shí)做，以及相應(yīng)的處置方法和資源準(zhǔn)備等。

第二，應(yīng)急預(yù)案不同于法律法規(guī)等制度性文件。應(yīng)急預(yù)案是在法律規(guī)范內(nèi)制定的應(yīng)對突發(fā)事件的具體執(zhí)行方案。預(yù)案不應(yīng)該使用強(qiáng)制性要求的口吻，因?yàn)槟强赡軙?huì)導(dǎo)致負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)案的人員把他們的決策建立在滿足預(yù)案要求的基礎(chǔ)之上，而非建立在根據(jù)實(shí)際情況采取有效行動(dòng)的基礎(chǔ)上。相反，預(yù)案應(yīng)該為應(yīng)急行動(dòng)提供一個(gè)起點(diǎn)，隨著形勢變化可適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，甚至隨著事實(shí)情況變化取代預(yù)案中原先的內(nèi)容及程序。

第三，應(yīng)急預(yù)案是立足于現(xiàn)有資源的應(yīng)對工作方案。應(yīng)急預(yù)案不是一個(gè)單位或一個(gè)組織的應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃或應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)施方案，其主要是立足于當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)狀況、應(yīng)急能力狀況提出的有效的應(yīng)對工作方案，使現(xiàn)有應(yīng)急資源找得到、調(diào)得動(dòng)、用得好。至于對應(yīng)急隊(duì)伍、物資等各方面能力方面的建設(shè)要求或任務(wù)，不能作為預(yù)案的內(nèi)容，避免因建設(shè)任務(wù)未落實(shí)而影響預(yù)案的實(shí)用性。

第四，應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對和處置工作，并適當(dāng)向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的監(jiān)測預(yù)警等，向后延伸主要是指突發(fā)時(shí)間后短期應(yīng)急恢復(fù)，也包括有效防止和應(yīng)對次生、衍生事件。對于長期的災(zāi)后恢復(fù)重建，則應(yīng)納入日常管理，不作為應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第七條也明確指出應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)當(dāng)以應(yīng)急處置為核心，明確應(yīng)急職責(zé)、規(guī)范應(yīng)急程序、細(xì)化保障措施。

第五，應(yīng)急預(yù)案不是解決所有應(yīng)急問題的萬能文件。預(yù)案畢竟只是我們事先制定的工作方案，不能依賴于這個(gè)文本文件解決我們應(yīng)急工作中的所有問題，更不能因?yàn)橐黄鹜话l(fā)事件應(yīng)對不力，就將原因全部歸結(jié)為應(yīng)急預(yù)案可操作性差、實(shí)用性不強(qiáng)等；應(yīng)急預(yù)案不要企圖面面俱到，如果一個(gè)預(yù)案想要涵蓋我們所有可以想象到的情況，或企圖解決所有細(xì)節(jié)的問題，那么這個(gè)預(yù)案只會(huì)阻撓、約束負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)案的人，相反不利于應(yīng)急行動(dòng)。

三、應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十八條規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案往往根據(jù)分類不同，內(nèi)容要求也有差異。

1.政府層面

政府層面應(yīng)急預(yù)案主要包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案等。

（1）總體應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，主要規(guī)定政府應(yīng)對突發(fā)事件的基本原則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制，以及應(yīng)急保障的總體安排等，明確相關(guān)各方的職責(zé)和任務(wù)。

（2）專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案是政府為應(yīng)對某一類型或某幾種類型突發(fā)事件，或者針對重要目標(biāo)物保護(hù)、重大活動(dòng)保障、應(yīng)急資源保障等重要專項(xiàng)工作而預(yù)先制定的涉及多個(gè)部門職責(zé)的工作方案。另外，針對突發(fā)事件應(yīng)對的專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案，不同層級（省級、市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）政府的預(yù)案內(nèi)容各有不同側(cè)重。

（3）部門應(yīng)急預(yù)案是政府有關(guān)部門為應(yīng)對本部門（行業(yè)、領(lǐng)域）突發(fā)事件，或者針對重要目標(biāo)物保護(hù)、重大活動(dòng)保障、應(yīng)急資源保障等涉及部門工作而預(yù)先制定的工作方案。如針對重要基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程等重要目標(biāo)物保護(hù)的專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案，側(cè)重明確風(fēng)險(xiǎn)隱患及防范措施、監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置和緊急恢復(fù)等內(nèi)容。針對重大活動(dòng)保障制定的專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案，側(cè)重明確活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患及防范措施、監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置、人員疏散撤離組織和路線等內(nèi)容。

2.企事業(yè)單位層面

企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案主要側(cè)重明確應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任人、風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測、信息報(bào)告、預(yù)警響應(yīng)、應(yīng)急處置、人員疏散撤離組織和路線、可調(diào)用或可請求援助的應(yīng)急資源情況及如何實(shí)施等，體現(xiàn)自救互救、信息報(bào)告和先期處置特點(diǎn)。此外，《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急預(yù)案體系中綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案的內(nèi)容都給出了具體要求。

總之，在多年的不斷探索中，應(yīng)急預(yù)案從無到有、從有到優(yōu)，應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著重要作用。我們對應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)識和理解也在不斷發(fā)展變化和深化，過去我們對應(yīng)急預(yù)案定位的認(rèn)識從補(bǔ)充應(yīng)急管理制度向完善應(yīng)急準(zhǔn)備、規(guī)范應(yīng)急處置轉(zhuǎn)變，而在當(dāng)前應(yīng)急管理體制改革的新形勢下，應(yīng)急管理工作以“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”新理念為指引，如何更好發(fā)揮好應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急準(zhǔn)備中的牽引作用和引領(lǐng)應(yīng)急能力建設(shè)的基礎(chǔ)作用，這是我們下一步更加需要思考和研究的課題。