(五)以綜合性政策工具為支撐

　　為了使各項規(guī)程能夠落到實處，美國政府采取組合性政策措施。其具體方法有：

　　提供培訓(xùn)支持。例如，針對《國土安全演練與評估計劃》，聯(lián)邦應(yīng)急管理學(xué)院就開發(fā)了“專業(yè)演練師”培訓(xùn)證書課程，用以培養(yǎng)精通該規(guī)范文件使用的人才。

　　提供財力支持。根據(jù)美國聯(lián)邦政府的規(guī)定，各地只有按照政府頒布的規(guī)程去做，才能獲得相應(yīng)的財政支持。例如，對于重大突發(fā)事件，只有當?shù)胤秸凑铡秶彝话l(fā)事件管理系統(tǒng)》的要求進行處置時，才能夠申請到聯(lián)邦政府承諾的恢復(fù)重建經(jīng)費。又如，各地只有按照《國土安全演練與評估計劃》的規(guī)范進行演練開發(fā)時，才能申請到有關(guān)部門的演練補貼。

　　提供工具平臺、交流平臺、管理平臺。仍以《國土安全演練與評估計劃》為例，國土安全部圍繞該規(guī)程，開通了具有多種功能的專用網(wǎng)站：作為工具平臺，該網(wǎng)站上有各種演練工具，如模版、實例、演練素材等，可供下載;作為交流平臺，各地可以將有關(guān)演練的文件和經(jīng)驗上傳至該網(wǎng)站，供有關(guān)方面分享;作為管理平臺，受資助的演練計劃、演練總結(jié)等必須上傳，聯(lián)邦政府可以據(jù)此掌控重要的演練活動。

　　二、關(guān)于實施應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工程的設(shè)想

　　(一)內(nèi)涵與意義

　　經(jīng)過各級政府和社會各界的努力，我國以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)已經(jīng)取得很大的成績。但是在應(yīng)急管理體系的“系統(tǒng)集成”、規(guī)范化和可操作性等方面依然需要做出更大的努力。為了實現(xiàn)國家“十二五”公共安全體系建設(shè)目標，我們可以借鑒美國的相關(guān)做法，在國家層面整合當前已實施的和將要實施的各項應(yīng)急管理制度改進工作，啟動我國應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工程。

　　這一工程應(yīng)包括如下內(nèi)容：(1)綜合性頂層設(shè)計。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為指針，梳理并確立國家總體應(yīng)急管理戰(zhàn)略和綜合應(yīng)急管理制度框架。(2)知識性工具體系。針對應(yīng)急管理領(lǐng)域的各項通用性工作，開發(fā)出具體的操作指南及相關(guān)工具，作為落實總體戰(zhàn)略和綜合性制度的具體措施。(3)實用性推進平臺。建設(shè)應(yīng)急管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺、工作交流平臺、政策推進平臺，為規(guī)程和工具的推廣、為經(jīng)驗交流和工作推動提供載體和動力。(4)工程式推進方式。以系統(tǒng)工程和行動學(xué)習(xí)的思路，集中各方面力量，系統(tǒng)、高質(zhì)量地推進上述任務(wù)的研究、開發(fā)、應(yīng)用工作。

　　這一“應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工程”將會在提高國家應(yīng)對突發(fā)事件能力方面發(fā)揮重要作用。具體說：

　　一是有助于打造中國特色的應(yīng)急管理體系。該工程將把現(xiàn)代先進應(yīng)急管理理念與理論方法，與我們多年來形成的中國特色應(yīng)急管理經(jīng)驗相融合，構(gòu)建出更加科學(xué)、完善、有特色的中國式應(yīng)急管理理念與規(guī)范。這既能提高我們做好工作的必勝信心，也將產(chǎn)生巨大的國際國內(nèi)影響力。

　　二是有助于推動具體工作。該工程的各項成果將使各項主要應(yīng)急管理工作都有明確的遵循，從而推進各級政府應(yīng)急管理規(guī)范化，提高工作的有效性。

　　三是有助于提高應(yīng)急管理隊伍能力。通過一系列規(guī)程的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，該工程成果將有力推動提高應(yīng)急管理隊伍的知識化、專業(yè)化水平。

　　四是有助于提高全國公共安全體系的能力。該工程將最終體現(xiàn)在全面提高全國公共安全體系應(yīng)對突發(fā)事件的能力上。

　　(二)綜合性頂層設(shè)計

　　目前，我國應(yīng)急管理規(guī)程大多出自各專業(yè)部門。由于缺乏綜合性規(guī)范，有關(guān)部門的規(guī)程之間就難免出現(xiàn)不一致、甚至相互矛盾的情況。綜合性頂層設(shè)計就是要明確國家應(yīng)急管理的總體方向、總體組織方式和總體運行機制。

　　1.中長期戰(zhàn)略

　　為了使全國應(yīng)急管理工作明確方向，應(yīng)確立政府應(yīng)急管理的總體指導(dǎo)思想，制定《國家中長期應(yīng)急管理戰(zhàn)略》。

　　在制定這一戰(zhàn)略過程中，應(yīng)充分總結(jié)我國多年來應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗，注重借鑒發(fā)達國家的戰(zhàn)略思路，認真考察當今與未來、中國與世界的突發(fā)事件特點和態(tài)勢。在此基礎(chǔ)上，清晰地界定應(yīng)急管理遠景目標、核心價值、核心能力、關(guān)鍵任務(wù)。其中，遠景目標是未來10-20年的應(yīng)急管理總體目標;核心價值是各項應(yīng)急管理工作的基本準則;核心能力是各級政府和全社會都要努力培育的應(yīng)對突發(fā)事件的各項主要能力;關(guān)鍵任務(wù)是實現(xiàn)遠景目標、展現(xiàn)核心能力的各項重要而具體的任務(wù)。

　　2.綜合應(yīng)急管理制度框架

　　開發(fā)國家《綜合應(yīng)急管理職能框架》和國家《綜合應(yīng)急管理機制框架》兩個規(guī)范文本，在既有的法制、體制大架構(gòu)內(nèi)，整合各項制度與機制，作為國家綜合應(yīng)急管理戰(zhàn)略的組織支撐與機制支撐。

　　《綜合應(yīng)急管理職能框架》是在已有的應(yīng)急管理制度基礎(chǔ)上，從總體上規(guī)范“誰做什么”。要清楚界定各有關(guān)部門和各類社會主體的應(yīng)急管理職責(zé)，以推進各級政府和全社會形成權(quán)責(zé)邊界明確的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系。

　　《綜合應(yīng)急管理機制框架》是在已經(jīng)形成的各領(lǐng)域應(yīng)急管理機制基礎(chǔ)上，從總體上規(guī)范“怎樣做”。要通過整合、修訂、補充、完善，清楚界定能夠覆蓋應(yīng)急管理各個階段的、能夠應(yīng)對各類突發(fā)事件的通用性應(yīng)急管理的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)模式。

　　對于《綜合應(yīng)急管理機制框架》，也可以考慮針對預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四大領(lǐng)域，分別制定《預(yù)防與應(yīng)急準備框架》、《監(jiān)測與預(yù)警框架》、《應(yīng)急處置與救援框架》、《事后恢復(fù)與重建框架》，以此作為規(guī)范應(yīng)急管理全過程的規(guī)范性工作方法與流程的文件。

　　(三)知識性工具體系

　　我國目前已有的應(yīng)急管理指導(dǎo)性文件，一是不夠全面，二是大多為粗線條、框架性的，可操作性差。為此，需要在前述綜合性文件的基礎(chǔ)上，不斷開發(fā)具有較強知識性的工具、指南，用以指導(dǎo)各地的應(yīng)急管理實踐。

　　近期可以針對風(fēng)險管理、預(yù)案管理、資源管理、培訓(xùn)指導(dǎo)、應(yīng)急演練、績效評估、信息溝通、指揮協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)持續(xù)、領(lǐng)導(dǎo)方法等10個左右具體的應(yīng)急管理工作領(lǐng)域，分別開發(fā)出建立在實證研究基礎(chǔ)上的工具性、操作性、實用性強的工作指導(dǎo)書，并作為推薦性工作指南頒布。

　　(四)實用性推進平臺

　　上述戰(zhàn)略、框架與指南等規(guī)程的實施要有具體的載體和機制來推進。借鑒美國經(jīng)驗，可以開發(fā)如下實用性推進平臺：

　　1.學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺

　　應(yīng)急管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺是網(wǎng)絡(luò)化、開放式學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺。平臺上供公開選學(xué)的各門課程都是以上述各類規(guī)范文件為基礎(chǔ)開發(fā)的、由官方認可的應(yīng)急管理實踐知識與技能培訓(xùn)課程。這一平臺上運行的網(wǎng)絡(luò)課程可有利推進規(guī)范的推廣，有力推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)急管理專業(yè)人員應(yīng)急管理能力的持續(xù)提升。

　　2.工作交流平臺

　　工作交流平臺是基于互聯(lián)網(wǎng)的、交流各部門、各地區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化建設(shè)工作的網(wǎng)絡(luò)平臺。通過這一平臺，可推動各地相互分享規(guī)程應(yīng)用和規(guī)范化建設(shè)經(jīng)驗，在比學(xué)趕幫中推動全國應(yīng)急管理規(guī)范化工作。

　　3.政策推進平臺

　　政策推進平臺是一系列促進政府應(yīng)急管理規(guī)程推進項目的合稱。通過設(shè)計和實施融財政支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息支持等政策工具為一體的政府支持項目，推進各級政府和全社會應(yīng)急管理規(guī)程的應(yīng)用。

　　(五)工程式推進方式

　　應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工程可按照2-3年左右時間設(shè)計，分步完成戰(zhàn)略、框架、指南、平臺的設(shè)計、開發(fā)和應(yīng)用任務(wù)。主要的工作方法是：

　　首先，進一步論證這一工程的框架性設(shè)想，并做好如何推動各項工作的理論與方法準備，并在此基礎(chǔ)上形成較為完備的工作方案。

　　其次，通過設(shè)立項目辦公室、項目指導(dǎo)組等組織措施，保證人員和資源的投入，并進而整合各級政府和全社會的應(yīng)急管理研究資源，使組織工作落到實處。

　　第三，采用研究培訓(xùn)班的方式，以實際工作部門人員為主分批舉辦專題研究培訓(xùn)班，針對每一個規(guī)程開發(fā)課題一邊學(xué)習(xí)、一邊研究，在形成工作成果的同時，培養(yǎng)出精通應(yīng)急管理戰(zhàn)略、框架、指南等精髓的應(yīng)急管理人才隊伍。

　　第四，采用開放式研究開發(fā)的思路。在拿出各個規(guī)程的初步方案后，面向全社會征求意見，廣納賢言，完善課題成果，并通過這種辦法使其深入人心、擴大影響。