常紀(jì)文:
立法理念和工作思路對于立法是非常重要的，就像我們寫文章一樣，如果文章立意更高，那么這個文章可能會寫得很好；如果這篇文章還沒開始寫，立意很低的話，最后這個文章肯定會寫得不怎么樣?！栋踩a(chǎn)法》的修改也是如此，因此，修改立法目的，提高立法立意是一個必須要做的事情，此次《安全生產(chǎn)法》的修改在第一條明確規(guī)定了立法目的，在其他的條款也隱含了一些立法目的，比如以人為本，立意是以人為本，就把安全生產(chǎn)法的立意給提高了。

《安全生產(chǎn)法》的第1條“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，制定本法?！毙薷臑椤盀榱思訌姲踩a(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法?！边@是現(xiàn)行法的規(guī)定，它修改成了“為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法”，這里面有兩個改動的地方，第一是由“安全生產(chǎn)管理”變成了“安全生產(chǎn)工作”；第二，原來立法的目的雖然有防止和減少安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，把這三個并列，但是我們?nèi)绻屑毴パ芯繒l(fā)現(xiàn)，安全生產(chǎn)最后的目標(biāo)點是促進經(jīng)濟發(fā)展。所以，在一些地方不可避免就演變成片面地追求經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長，忽視安全生產(chǎn)的現(xiàn)象，因為安全生產(chǎn)的目的是為了促進經(jīng)濟發(fā)展。

這次立法目的第二個亮點就是，規(guī)定經(jīng)濟和社會持續(xù)健康發(fā)展。持續(xù)和健康發(fā)展，因為安全生產(chǎn)是約束性的因素，以后會發(fā)展成積極的因素。但是有一點，安全生產(chǎn)如果工作做得好就表明經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展了，所以，這個改動是比較大的。

第3條，雖然它不屬于立法目的這一條，但它里面的一些規(guī)定也可以對立法的立意有一些補充作用，它的第3條修改增加了“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本”的規(guī)定，就是立法的理念或立意得以提升，更加科學(xué)、更加人性。所以，我認為，這回立法理念有創(chuàng)新，安全生產(chǎn)法修改的第三個特點，體現(xiàn)了民本性和民生性，民本性就是以民為本，體現(xiàn)了民生性。立法理念的修改，對它的基本方針、主要制度、法律機制和法律責(zé)任設(shè)計，特別是它們的提升和發(fā)展起到重要的指導(dǎo)作用。

第二個方面，關(guān)于工作思路。這回安全生產(chǎn)法的修改借鑒了職業(yè)病防治法的修改經(jīng)驗，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法里沒有工作思路的規(guī)定，職業(yè)病防治法里有，所以，這回借鑒了職業(yè)病防治法的修改經(jīng)驗。職業(yè)病防治法和安全生產(chǎn)法都是安監(jiān)部門執(zhí)法的依據(jù)，它這回修改更加注重安全生產(chǎn)工作的全面性、系統(tǒng)性、邏輯性，特別是理性，就是這個思路它不虛，它很實。明確了安全生產(chǎn)工作的路線、方針、主體、方法、方式。

譬如說第3條是這么規(guī)定的：“安全生產(chǎn)工作就是以人為本，堅持安全發(fā)展”，在原來二審的草案里是“堅持安全發(fā)展戰(zhàn)略”，這回改成了“堅持安全發(fā)展，堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針”，這個方針倒沒有改，但后面做出了一個很大的創(chuàng)新，就是“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”?？梢钥闯鰜恚@個規(guī)定說明，安全生產(chǎn)工作以人為本是工作的基本原則，這是一個基本的原則。
安全發(fā)展是安全生產(chǎn)工作的戰(zhàn)略基本要求，安全第一、預(yù)防為主、綜合治理是安全工作的基本方針，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任是安全生產(chǎn)工作的核心要素，就是基本重心。生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督是工作的主體、方式和方法觀?？梢?，修改之后的安全生產(chǎn)法在工作思路方面視野更加廣闊，思路更加清晰，主體更加注重多元化，手段更加注重相互銜接，方式方法更加注重層次性和銜接性。特別是層次性和銜接性，實現(xiàn)了安全生產(chǎn)法規(guī)范的理性目標(biāo)。因為安全生產(chǎn)這個工作是很實的，來不得半點虛假，必須規(guī)定不能喊空口號，《安全生產(chǎn)法》在第3條里邊就實現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作的理性化。

中國網(wǎng):
剛才您也提到了安全生產(chǎn)責(zé)任是一個核心的要素，我們也知道，落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任是減少事故發(fā)生的一個根本路徑。那么，如何建立明確、可操作的安全生產(chǎn)責(zé)任制也是其中一個重中之重，請您給大家簡單介紹一下，在這方面應(yīng)該加強哪方面的基礎(chǔ)工作，在安全生產(chǎn)責(zé)任的規(guī)定上與以往又有哪些不同呢？

常紀(jì)文:
安全生產(chǎn)工作基礎(chǔ)不牢，地動山搖，特別是它涉及到生命安全和健康安全，所以，必須加強安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)性工作。這次安全生產(chǎn)法修改借鑒了4月份環(huán)保法修訂的經(jīng)驗，加強了基礎(chǔ)性的工作，這個基礎(chǔ)性的工作既包括科技、教育，也包括經(jīng)濟投入和社會支持，主要包括以下四個方面的基礎(chǔ)性的工作。
第一個工作，在標(biāo)準(zhǔn)化和隱患排查方面做出了規(guī)定，要求“推進安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高安全生產(chǎn)水平”，而且增加了另外一個規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”，使標(biāo)準(zhǔn)化和隱患排查成為全面改進安全生產(chǎn)工作的重要基礎(chǔ)工作；要求縣級以上地方人民政府建立健全重大事故隱患治理督辦制度?？h級以上人民政府治理這項制度已經(jīng)在安監(jiān)總局的領(lǐng)導(dǎo)之下實施了多年，但好的做法應(yīng)當(dāng)通過立法予以鞏固，包括標(biāo)準(zhǔn)化、隱患排查、分級分類管理，《安全生產(chǎn)法》的修改都予以鞏固，這說明了這些做法是很好的。

第二個工作，基礎(chǔ)性的工作，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管的作用，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管的定位做出了設(shè)計，夯實了安全生產(chǎn)工作的基礎(chǔ)。比方說它這回規(guī)定，“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)等地方人民政府的派出機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況進行監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)?！币郧爸袊男姓ㄗ怨乓詠碛幸粋€特點，對機構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，包括義務(wù)職責(zé)的規(guī)定一般是不下縣的，一般到縣一級為止，很少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層次的機構(gòu)做出安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等方面的規(guī)定。黨的十八屆三中全會決定里提到了要加強安全生產(chǎn)的基層力量的建設(shè)，這次《安全生產(chǎn)法》的修改突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道這一級的安全生產(chǎn)監(jiān)管作用。但是考慮到在基層安全生產(chǎn)監(jiān)管還是應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮縣級以上安監(jiān)部門或者其他負有安監(jiān)職責(zé)部門的作用，所以這一回對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級包括街道一級政府安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)并沒有完全地依靠他們。比方說規(guī)定了協(xié)助的職責(zé)，因為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒有執(zhí)法權(quán)的，還得依靠縣級安監(jiān)局、市級安監(jiān)局、省級安監(jiān)局來執(zhí)法，所以，它規(guī)定了協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級主要是監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為主要上報。如果有授權(quán)執(zhí)法，在授權(quán)執(zhí)法的范圍可以進行一些執(zhí)法活動。

第三個工作，加入了很多培訓(xùn)教育的規(guī)定，比如以前對企業(yè)負責(zé)人，這回新增了一項責(zé)任，就是培訓(xùn)職責(zé)。培訓(xùn)職責(zé)里還對職工的培訓(xùn)做出新的要求，要求培訓(xùn)必須讓職工了解這個應(yīng)急知識，這是非常重要的。要求什么呢？“生產(chǎn)經(jīng)營單位建立安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)檔案制度，如實地記錄安全生產(chǎn)的培訓(xùn)時間、內(nèi)容、參加人員等考核結(jié)果等情況”。我在北京市安監(jiān)局當(dāng)了3年半的副局長，對安全生產(chǎn)培訓(xùn)和教育的感受是很深的，因為以前主管這個方面。但是實話實說，在實際實踐中，安全生產(chǎn)培訓(xùn)作假的現(xiàn)象是比較普遍的，后來我們進行了整改。另外，還包括企業(yè)里面領(lǐng)導(dǎo)班子，開安全生產(chǎn)例會記錄作假的現(xiàn)象，一個人做到底的現(xiàn)象比較多。比如說作假怎么發(fā)現(xiàn)呢？簽名是幾個人一起簽的，并不是每個人都簽，代簽的現(xiàn)象比較普遍。代簽的現(xiàn)象如果比較普遍，說明這個企業(yè)安全上的培訓(xùn)作假的現(xiàn)象是比較普遍的。這個事情必須得做實了。

第四個工作是創(chuàng)新，這回做了一個創(chuàng)新，發(fā)揮了注冊安全生產(chǎn)工程師的專業(yè)作用。我們國家現(xiàn)在有不少注冊安全工程師，也有不少注冊助理安全工程師，但是這一種專業(yè)人才他們發(fā)揮作用缺少法律的支持，譬如說享受什么待遇，發(fā)揮什么作用，都沒有做出明確的規(guī)定。這回《安全生產(chǎn)法》的修改，在里面創(chuàng)新性地對他們的作用做了規(guī)定，要求比較危險性的一些單位，危險物品的生產(chǎn)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉等高危和事故高發(fā)單位必須配備注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)工作，并且鼓勵其他的經(jīng)營單位聘用注冊安全工程師。

第二個方面，關(guān)于主體責(zé)任。主題責(zé)任是很廣泛、很嚴(yán)格的，因為把它定位為主體責(zé)任，也就是說企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任是至關(guān)重要的?！栋踩a(chǎn)法》的修改首先把安全生產(chǎn)責(zé)任制給做實了。

第一，規(guī)定了企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任的考核機制。以前我們到企業(yè)去檢查的時候就發(fā)現(xiàn)，一進到企業(yè)里，首先看到墻上掛著很多的規(guī)章制度，也規(guī)定了安全生產(chǎn)責(zé)任制，并且責(zé)任人、責(zé)任崗位也一一對應(yīng)到人了。實際上落實情況怎么樣呢？應(yīng)當(dāng)說很多都不行，也就是說安全生產(chǎn)責(zé)任制在很多地方仍然是掛在墻上的東西。

中國網(wǎng):
流于表面？

常紀(jì)文:
對，流于表面，所以這次修改就把它做實了，就是企業(yè)內(nèi)進行安全責(zé)任的考核機制。我建議以后安監(jiān)部門去檢查的時候，把責(zé)任制落實一下，演練一下，督促一下也是可以的。

第二，安全生產(chǎn)工作得花錢，所以，這回規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全費用的提取和使用的要求，要求具實列支，?？顚Ｓ?。

第三，對安全生產(chǎn)機構(gòu)和人員的配備、職責(zé)規(guī)定就更嚴(yán)格了。以前規(guī)定的一些，比如?；髽I(yè)，生產(chǎn)、儲存企業(yè)的負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員要接受培訓(xùn)，統(tǒng)一考試，然后取得資格方可上崗。這回就擴大了范圍，把道路交通和金屬冶煉企業(yè)負責(zé)人和安全管理人員也納入了考試的范圍。因為最近幾年，一些煉鋼廠經(jīng)常發(fā)生安全生產(chǎn)事故，道路交通發(fā)生事故也比較多，特別是重特大安全事故的發(fā)生，所以，這次修改考慮這一形勢需要，把這兩部分人也納入進去了。

第四，還有一個創(chuàng)新性比較大的，對安全生產(chǎn)管理人員、管理機構(gòu)的設(shè)計，以前規(guī)定，除了剛才講的?；⒌缆愤\輸、金屬冶煉、建筑企業(yè)、礦山企業(yè)他們以外，對于一般的企業(yè)，如果說從業(yè)人員超過100人，原來規(guī)定是300人，現(xiàn)在改成了100人。

中國網(wǎng):
更為嚴(yán)格了。

常紀(jì)文:
對，超過100人的應(yīng)該設(shè)立專門的安全生產(chǎn)機構(gòu)或配備專門的安全生產(chǎn)管理人員。低于100人的就應(yīng)該設(shè)立專職或兼職的安全生產(chǎn)管理人員。安全生產(chǎn)管理人員、企業(yè)負責(zé)人對于企業(yè)安全生產(chǎn)的本職水平的提高起著非常重要的作用。這回《安全生產(chǎn)法》的修改，在里面增加了很多安全生產(chǎn)管理里他們的權(quán)利、他們的義務(wù)。比如說他對于一些情況比較緊急的可以做好善后措施，可以要求他讓大家撤離，保證大家的安全。如果做出這些舉動之后，企業(yè)不能扣他的工資福利，也不能解除他的勞動合同，就是依法保證了他們的權(quán)力。但我有個擔(dān)心，因為企業(yè)員工往往處于弱勢地位，這一條作用發(fā)揮得怎么樣還有待觀察。特別是勞動者撤離了，最后企業(yè)把他解聘這個現(xiàn)象也有，包括以前實際之中也發(fā)生過企業(yè)員工舉報安全生產(chǎn)，最后發(fā)現(xiàn)就把人給開了，這個現(xiàn)象也有。

第四，對于一些新的主體提出了新的要求，譬如說勞動合同法是2007年制定的，對勞務(wù)派遣工、實習(xí)生的勞動權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定?，F(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》是2002年通過的，因此對2007年的事情它無法估計，這回修改就把勞動派遣工、實習(xí)生他們的安全生產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)，特別是培訓(xùn)和教育規(guī)定得比較清楚。對于金屬冶煉、裝卸、危險物品建設(shè)項目要求進行安全評價和安全設(shè)計，并報審批，特別強調(diào)了這個要求。此外，對危險性系數(shù)比較大的，比如海洋石油開采設(shè)備、礦山井下特種設(shè)備也納入到了特殊管理的范圍。

第五，加強了承發(fā)包方的管理。在實際之中，特別是建筑工地發(fā)生安全生產(chǎn)事故一倒查責(zé)任，一般不可避免地發(fā)現(xiàn)工程有層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象。層層轉(zhuǎn)包是我們國家建設(shè)合同里一個比較普遍的現(xiàn)象，層層轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)包承租過程中必須得有安全生產(chǎn)義務(wù)的重新分配，這是個很現(xiàn)實的東西。這回《安全生產(chǎn)法》的修改就要求生產(chǎn)經(jīng)營單位對承包單位、承租單位安全生產(chǎn)工作實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，定期進行安全檢查，發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)當(dāng)及時督促整改。這些規(guī)定使《安全生產(chǎn)法》對企業(yè)的主體責(zé)任具有實在性和實效性。