??? 2、失靈。失靈是失效的重要形式之一，表現(xiàn)為安全生產(chǎn)工作的機制、法律法規(guī)及政策應(yīng)具備的功能沒有具備、應(yīng)發(fā)揮的作用沒有發(fā)揮、應(yīng)產(chǎn)生的效果沒有產(chǎn)生。從機制失靈的角度分析，最為突出的問題是推動安全生產(chǎn)工作運行及開展的正常機制沒有形成，安全生產(chǎn)工作的推動基本上還是靠“人治”，而不是靠制度、機制、規(guī)范，安全生產(chǎn)工作在很大程度甚至主要還受一個地方部門或主要領(lǐng)導(dǎo)人的變動、個人選擇偏好及個人關(guān)注重點的變化影響，也就是說，當(dāng)一個地方的主要領(lǐng)導(dǎo)比較重視安全生產(chǎn)工作、將安全生產(chǎn)工作當(dāng)作“一回事”時，安全生產(chǎn)工作的推進就較為順利，反之，安全生產(chǎn)工作的推進就十分困難，安全生產(chǎn)工作的部門常常感到自己是從事邊緣性工作并被邊緣化的部門，難以作為或難以有大的作為，安全生產(chǎn)工作常常處于邊角、臨時性工作的狀況。從法律法規(guī)失靈的情況看，主要是三個方面，第一個是法律法規(guī)本身存在一些內(nèi)在的缺陷、可操作性較差，如《安全生產(chǎn)法》實施近三年來，由于本身的不足較為明顯、加之配套的規(guī)定沒有及時出臺，貫徹落實情況并不盡如人意；第二個方面是有些安全生產(chǎn)方面法律法規(guī)之間存在不盡銜接甚至相互矛盾的問題，引起相關(guān)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)部門之間在日常工作與行政執(zhí)法上的扯皮、推諉與磨擦，在一定程度上抵消了法律法規(guī)可能產(chǎn)生的效應(yīng)；第三個方面是因有些地方政府及有關(guān)部門對安全生產(chǎn)法律法規(guī)不重視、不落實所產(chǎn)生的有法不依問題，這是一種由于政府及有關(guān)部門選擇性偏好(主要是有些地方政府認(rèn)為嚴(yán)格依法規(guī)范企業(yè)的安全生產(chǎn)行為會影響當(dāng)經(jīng)濟的發(fā)展)所引起的失靈，這種因政府有意“違法”行為而出現(xiàn)的一些法律法規(guī)在個別地方“不算數(shù)”、“難算數(shù)”的問題時有出現(xiàn)，應(yīng)引起我們的高度重視。從政策失靈的角度看，安全生產(chǎn)政策是解決安全生產(chǎn)工作中一些突出問題、普遍性問題的基本依據(jù)，但由于一些政策如投入政策、風(fēng)險抵押金政策、提高事故賠償標(biāo)準(zhǔn)的政策等的執(zhí)行可能對某些企業(yè)的短期利益產(chǎn)生影響，加之一些政策滯后及對政策落實情況的監(jiān)督檢查沒跟上，一些安全生產(chǎn)政策在執(zhí)行中常?，F(xiàn)被“打折扣”，出現(xiàn)所謂的政策效應(yīng)“漏出”現(xiàn)象。

??? 3、失控。失控實際上是安全生產(chǎn)工作的四個基本要素即人、機、環(huán)境與管理的之間的和諧、匹配狀態(tài)被破壞，人的行為、物與環(huán)境的狀況、管理的活動得不到應(yīng)有的控制，安全生產(chǎn)工作的全部或局部處于混亂、無序的狀態(tài)。主要有四個方面：一是部分安全生產(chǎn)監(jiān)管對象失控。安全生產(chǎn)兩個最主要的主體是政府(含政府的有關(guān)部門)及企業(yè)，兩者之間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，對企業(yè)實行有效、有力的監(jiān)督、確保企業(yè)依法規(guī)范自身安全生產(chǎn)行為是政府的法定職責(zé)，而政府的監(jiān)督是否到位取決于多種因素，最為重要的一條是，它在設(shè)計安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制及運行機制時必須考慮將各類企業(yè)都納入其監(jiān)督范圍，但在實際工作中，由于多方面的原因在，有部分企業(yè)實際上仍游離于政府及其有關(guān)部門的監(jiān)管范圍之外，即政府及有關(guān)部門沒有對這部分企業(yè)進行應(yīng)有的管理、檢查與監(jiān)督，這些企業(yè)的安全生產(chǎn)工作及安全生產(chǎn)行為處于失控的狀態(tài)。二是部分管理領(lǐng)域失控。由于部門之間的職責(zé)不盡清楚、法律法規(guī)之間存在的矛盾與沖突以及政府安全監(jiān)管力量配置的不足，安全生產(chǎn)的有些領(lǐng)域沒有辦法進行應(yīng)有的監(jiān)督與管理，出現(xiàn)管理的“真空”、脫節(jié)與放任自流，因這一問題引發(fā)的生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生。三是日常管理工作失控。主要是作為安全生產(chǎn)主要責(zé)任主體的一些企業(yè)沒有認(rèn)真履行安全生產(chǎn)法定職責(zé)，特別是一些非公有的小企業(yè)安全生產(chǎn)工作實際上處于空白的狀態(tài)，安全生產(chǎn)工作不想管沒人管不會管，安全生產(chǎn)沒有必要的投入，日常管理工作基本沒有開展。四是有些主體的行為出現(xiàn)失控。最為突出的是有些政府及有關(guān)部門、企業(yè)在安全生產(chǎn)行為上出現(xiàn)一定程度的非理性化傾向，即個別政府及有關(guān)部門對一些企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為采取睜一只眼閉一只眼、默許甚至縱容的態(tài)度，一些企業(yè)則千方百計逃避政府的監(jiān)管、安全生產(chǎn)違法甚至犯罪行為長期存在。

???? 4、失調(diào)。失調(diào)是安全生產(chǎn)工作中有關(guān)的幾種關(guān)系現(xiàn)出非對稱化，其應(yīng)有的平衡及穩(wěn)定關(guān)系被打破，所導(dǎo)致的安全生產(chǎn)工作失效。主要是三個方面：一是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間關(guān)系的失調(diào)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關(guān)系實質(zhì)是一種管理與被管理的關(guān)系，從管理學(xué)的角度看，有效管理、有效監(jiān)督的重要條件之一是管理的層次或幅度必須合理、合適，也就是說管理者或與被管理者之間在數(shù)量上有一個相應(yīng)的比例關(guān)系問題，在被管理者、被監(jiān)督者的數(shù)量為一定的情況下，管理者太多是社會資源的浪費，但管理者太少，則必然導(dǎo)致管理、監(jiān)督的不到位及管理、監(jiān)督質(zhì)量的下降，管理者或監(jiān)督者實施管理、監(jiān)督的目標(biāo)可能落空。如目前作為承擔(dān)政府安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的力量配置與其所承擔(dān)的職能、工作任務(wù)及面對的工作領(lǐng)域相比，顯然極為不合理，也不符合管理學(xué)上的一般原理與規(guī)律，這一狀態(tài)如不改變，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作難以真正有效地開展。二是監(jiān)管者自身權(quán)限與責(zé)任關(guān)系的失調(diào)。從監(jiān)督的角度看，能實行安全生產(chǎn)有效監(jiān)管的前提是三個，第一是監(jiān)督者的數(shù)量適當(dāng)、并有相應(yīng)的素質(zhì)，對于安全生產(chǎn)法律法規(guī)與政策的掌握、理解與運用水平要高于被監(jiān)督者，能對被監(jiān)督者進行到位的指導(dǎo)、到位的管理與監(jiān)督，即能管得過來；第二是監(jiān)督者具有從事監(jiān)督工作所需的地位及權(quán)威，能夠真正開展監(jiān)督、敢于開展監(jiān)督；第三是監(jiān)督者的監(jiān)督行為及結(jié)果能對被監(jiān)督者的行為或相關(guān)利益如經(jīng)濟上的利益、發(fā)展的機會等產(chǎn)生應(yīng)有的影響與制約。對照上述三個方面，目前承擔(dān)綜合監(jiān)管職能的安監(jiān)部門所擁有的職權(quán)與其所承擔(dān)的巨大責(zé)任相比，顯然處于失調(diào)的狀態(tài)，實際上難以對安全生產(chǎn)工作進行效的監(jiān)管。三是相關(guān)主體作為、不作為甚至亂作為的邊際成本與邊際收益之間關(guān)系的失調(diào)，最為突出的是由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間關(guān)系的失調(diào)、監(jiān)管者自身權(quán)限與責(zé)任關(guān)系的，導(dǎo)致作為安全生產(chǎn)主要責(zé)任主體的企業(yè)敢于在安全生產(chǎn)違法行為的成本與收益上對比上進行大膽的“博奕”，而且它在安全生產(chǎn)上所進行的有意或無意的違法行為所付出的邊際成本常常小于它可能得到的邊際收益，這是引發(fā)安全生產(chǎn)失效行為最為深層的根源之一。

??? 5、失缺。失缺是政府(含政府的有關(guān)部門)與企業(yè)兩個最為重要的安全生產(chǎn)工作主體的職責(zé)、責(zé)任及功能在時間與空間上出現(xiàn)的空缺。主要是以下方面：一是政府在安全生產(chǎn)工作上的失缺。安全生產(chǎn)事關(guān)社會與整個國家的全局利益，政府在安全生產(chǎn)工作上的真正到位是安全生產(chǎn)有效開展的根本保證，《安全生產(chǎn)法》、《國務(wù)院關(guān)于特大生產(chǎn)安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等安全生產(chǎn)法律法規(guī)對政府在安全生產(chǎn)工作上的職責(zé)作了較為明確的規(guī)定，但在有些地方，政府主要領(lǐng)導(dǎo)并沒有真正意識到安全生產(chǎn)工作是他們非抓不可的工作，該由政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)做的工作不做、該解決的問題不解決，安全生產(chǎn)工作在領(lǐng)導(dǎo)層面首先出現(xiàn)失缺，由于政府主要領(lǐng)導(dǎo)的“示范”效應(yīng)，政府的其他領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)也紛紛“效仿”，從事安全生產(chǎn)工作的部門有時常常感到自己是“姥姥不疼”、“舅舅不愛”，沒有地方反映問題與困難。二是部門在監(jiān)管上失缺。我國各有負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門在設(shè)計其監(jiān)管工作運行流程、規(guī)則與制度時，往往有意或無意地產(chǎn)生一種這樣的傾向，即其監(jiān)管的工作重點、力量主要集中在縣級以上的領(lǐng)域，而沒有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大的農(nóng)村，出現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域上的斷層，如鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶、鄉(xiāng)村建筑活動等方面的安全管理實際上沒人管，在當(dāng)這些領(lǐng)域發(fā)生生產(chǎn)安全責(zé)任事故、按規(guī)定應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任時，常常會引發(fā)部門之間的扯皮。三是由于有些部門工作不認(rèn)真、要求不嚴(yán)格、責(zé)任不落實引起的失缺。安全生產(chǎn)工作與責(zé)任的落實需要以大量、持續(xù)、艱苦的工作作為支撐條件，而認(rèn)真則是落實工作好與責(zé)任的根本保證，但有一些地方、部門抓安全生產(chǎn)工作就是為應(yīng)付上級與有關(guān)方面的檢查，對安全生產(chǎn)工作沒有進行必要的布置、檢查與落實，一些表面上看來是有人管的事情、有人管的領(lǐng)域?qū)嶋H上并沒人管、沒管到位。

??? 6、失真。失真是安全生產(chǎn)信息在收集、整理、加工、傳遞、反饋等各環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的變形、遺漏與錯誤，所造成的安全生產(chǎn)工作決策及執(zhí)行與結(jié)果上的失真。安全生產(chǎn)信息是安全生產(chǎn)工作過程中各方面、各環(huán)節(jié)運行情況、基本特征及相關(guān)影響因素的客觀描述，包括各種情報、消息、數(shù)據(jù)及資料等，是在對安全生產(chǎn)工作全過程進行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等所產(chǎn)生的。準(zhǔn)確、及時、全面、系統(tǒng)的安全生產(chǎn)信息是安全生產(chǎn)工作得以正常和順利進行的基礎(chǔ)。目前安全生產(chǎn)信息失真最為突出的是三個方面：一是安全生產(chǎn)工作在部署過程中的層層失真，從我國安全生產(chǎn)工作機構(gòu)及其力量的配置情況看，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置是國家、省(直轄市、自治區(qū))、市(地)及縣(市、區(qū))共四級，力量的配置上則呈現(xiàn)嚴(yán)重的倒三角狀況，市、縣(市、區(qū))安全監(jiān)管力量不足的問題相當(dāng)突出，而在事故起數(shù)占70%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村則沒有相應(yīng)的安全工作機構(gòu)或負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作的專門人員，這一狀況直接造成安全生產(chǎn)工作部署、落實與信息傳遞上的層層衰減、層層變形與層層走樣。二是安全生產(chǎn)信息在傳遞過程中的失真，最為突出的是在對安全生產(chǎn)工作的開展及績效估價上存在夸大放大、報喜不報憂的問題，就是對安全生產(chǎn)工作極不重視、極不落實的地方、部門在反映其安全生產(chǎn)工作情況時也都說“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”、“貫徹上級部署迅速及時”、“措施具體有力”、“安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)”，對安全生產(chǎn)工作中存在的問題如事故的情況、隱患整改、重大問題等等，則千方百計加以“縮小”或輕描淡寫、一筆帶過，這種失真往往會使上級及一些領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)工作真實情況的認(rèn)識與判斷出現(xiàn)失誤，從而給安全生產(chǎn)工作造成巨大的影響。三是安全生產(chǎn)法律法規(guī)及政策“含金量”或“效應(yīng)”失真。盡管目前安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)、政策、規(guī)定不少，但不可否認(rèn)的是，安全生產(chǎn)法律法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定的落實情況并不太好，法律法規(guī)及政策規(guī)定的意圖常常難以完全實現(xiàn)，法律法規(guī)及政策規(guī)定執(zhí)行中的失真問題較為突出。

??? 7、失常。失常是安全生產(chǎn)工作環(huán)境出現(xiàn)某種程度的非正常化傾向，安全生產(chǎn)工作環(huán)境是安全生產(chǎn)工作得以正常推進及運行的外部條件，對于安全生產(chǎn)工作來說，環(huán)境雖然不是決定性的因素，但對安全生產(chǎn)工作卻有著巨大的影響，在某些時候、某些環(huán)節(jié)也可能起到關(guān)鍵性的影響，而且安全生產(chǎn)工作環(huán)境常常不是安全生產(chǎn)工作部門可以改變及控制?？傮w上看，我國的安全生產(chǎn)環(huán)境在逐步改善，但與安全生產(chǎn)工作的正常開展要求相比存在一些值得注意的問題：一是有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)工作的重要性認(rèn)識不足，他們雖然在口頭上對將安全生產(chǎn)工作的重要性作了很有高度的強調(diào)，但僅限于說說而已，光說不練，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了 “有高度沒力度” 的奇怪現(xiàn)象，安全生產(chǎn)工作的面臨的各種困難非常多。二是安全生產(chǎn)執(zhí)法環(huán)境依然較差，特別是有些地方、部門單純、片面地從地方經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，對于正常的安全生產(chǎn)執(zhí)法活動限制較多、干預(yù)較多，存在較為嚴(yán)重的“地方保護主義”，各負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門在進行執(zhí)法時面臨較大的無形壓力，并處于左右為難的狀況，不認(rèn)真執(zhí)法是失職，認(rèn)真執(zhí)法則有可能得罪有些領(lǐng)導(dǎo)、甚至連自己的位置都可能保不住。三是安全生產(chǎn)齊抓共管的局面沒有形成，現(xiàn)有的“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)格局沒能有效地調(diào)動起有關(guān)主體的責(zé)任意識和積極性，安全生產(chǎn)工作一家管、一家負(fù)責(zé)的現(xiàn)象仍在不少地方存在。四是安全生產(chǎn)的社會環(huán)境總體較差，整個社會的安全意識仍較為薄弱，面對全社會公民的安全宣傳教育很少效果也很差，大部分公民不具備必要的安全生產(chǎn)知識、沒有掌握必備的安全生產(chǎn)技能。