三、事故應急管理的過程

　　盡管重大事故的發(fā)生具有突發(fā)性和偶然性，但重大事故的應急管理不只限于事故發(fā)生后的應急救援行動。應急管理是對重大事故的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個過程，充分體現(xiàn)了“預防為主，常備不懈”的應急思想。應急管理是一個動態(tài)的過程，包括預防、準備、響應和恢復4個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有自己明確的目標，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，因而預防、準備、響應和恢復的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了重大事故應急管理的循環(huán)過程。

　　(一)預防

　　在應急管理中預防有兩層含義，一是事故的預防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質(zhì)安全；二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預先采取的預防措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險物品的存量、設(shè)置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

　　(二)準備

　　應急準備是應急管理過程中一個極其關(guān)鍵的過程。它是針對可能發(fā)生的事故，為迅速有效地開展應急行動而預先所做的各種準備，包括應急體系的建立、有關(guān)部門和人員職責的落實、預案的編制、應急隊伍的建設(shè)、應急設(shè)備(施)與物資的準備和維護、預案的演練、與外部應急力量的銜接等，其目標是保持重大事故應急救援所需的應急能力。

　　(三)響應

　　應急響應是在事故發(fā)生后立即采取的應急與救援行動，包括事故的報警與通報、人員的緊急疏散、急救與醫(yī)療、消防和工程搶險措施、信息收集與應急決策和外部求援等。其目標是盡可能地搶救受害人員，保護可能受威脅的人群，盡可能控制并消除事故。

　　(四)恢復

　　恢復工作應在事故發(fā)生后立即進行。首先應使事故影響區(qū)域恢復到相對安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復到正常狀態(tài)。要求立即進行的恢復工作包括事故損失評估、原因調(diào)查、清理廢墟等。在短期恢復工作中，應注意避免出現(xiàn)新的緊急情況。長期恢復包括廠區(qū)重建和受影響區(qū)域的重新規(guī)劃和發(fā)展。在長期恢復工作中，應汲取事故和應急救援的經(jīng)驗教訓，開展進一步的預防工作和減災行動。

　　四、事故應急救援體系的建立

　　(一)事故應急救援體系的基本構(gòu)成

　　由于潛在的重大事故風險多種多樣，所以相應每一類事故災難的應急救援措施可能千差萬別，但其基本應急模式是一致的。構(gòu)建應急救援體系，應貫徹頂層設(shè)計和系統(tǒng)論的思想，以事件為中心，以功能為基礎(chǔ)，分析和明確應急救援工作的各項需求，在應急能力評估和應急資源統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，科學地建立規(guī)范化、標準化的應急救援體系，保障各級應急救援體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

　　一個完整的應急體系應由組織體制、運作機制、法制基礎(chǔ)和應急保障系統(tǒng)4部分構(gòu)成，如圖5—1所示。

　　1．組織體制

　　應急救援體系組織體制建設(shè)中的管理機構(gòu)是指維持應急日常管理的負責部門；功能部門包括與應急活動有關(guān)的各類組織機構(gòu)，如消防、醫(yī)療機構(gòu)等；應急指揮是在應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內(nèi)指揮系統(tǒng)；而救援隊伍則由專業(yè)和志愿人員組成。

　　2．運作機制

　　應急救援活動一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個階段，應急機制與這四階段的應急活動密切相關(guān)。應急運作機制主要由統(tǒng)一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動員這4個基本機制組成。

　　統(tǒng)一指揮是應急活動的最基本原則。應急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場指揮，或場外指揮與場內(nèi)指揮等。無論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實行統(tǒng)一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低和隸屬關(guān)系不同，但都必須在應急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號令，步調(diào)一致。

　　分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據(jù)是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。

　　屬地為主強調(diào)“第一反應”的思想和以現(xiàn)場應急、現(xiàn)場指揮為主的原則。

　　公眾動員機制是應急機制的基礎(chǔ)，也是整個應急體系的