黨的十九大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，我國(guó)生活垃圾分類問題愈加受到政府與社會(huì)的關(guān)注。習(xí)近平總書記對(duì)垃圾分類工作作出重要指示：“實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)”。生活垃圾分類是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。濟(jì)南市將“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”寫入2020年政府工作報(bào)告。目前，濟(jì)南市正在“全力打造‘五個(gè)濟(jì)南’，加快建立黃河流域中心城市”，而“生態(tài)濟(jì)南”的建設(shè)與生活垃圾分類工作的開展休戚相關(guān)。《濟(jì)南市生活垃圾減量和分類管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“《條例(草案)》”)關(guān)注循環(huán)經(jīng)濟(jì)、體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重視源頭減量、注重部門協(xié)同推進(jìn)、提倡科技創(chuàng)新。然而，文本中的法律只有在實(shí)踐中得到施行，立法才能真正獲得生命力。

一、貫徹綠色發(fā)展的立法理念

黨的十八屆五中全會(huì)將“綠色發(fā)展”作為國(guó)家五大發(fā)展理念之一。習(xí)近平總書記提出，“綠水青山就是金山銀山”。綠色發(fā)展的理念源自于可持續(xù)發(fā)展理念，是對(duì)生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的深刻闡釋，是我國(guó)在新的歷史時(shí)期對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的繼承和發(fā)展。綠色發(fā)展觀是我國(guó)環(huán)境立法的基本理念。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，地方立法普遍規(guī)定生活垃圾處理實(shí)行減量化、資源化、無(wú)害化管理，這也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)在生活垃圾分類中的具體體現(xiàn)。

一是推動(dòng)建立生產(chǎn)者延伸制度。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》。《條例(草案)》規(guī)定生產(chǎn)者清潔生產(chǎn)、包裝減量的相應(yīng)條款，蘊(yùn)含了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的部分內(nèi)容。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度包含了綠色回收，要求生產(chǎn)者在產(chǎn)品生產(chǎn)之初，就要考慮產(chǎn)品環(huán)境成本，提高資源利用率，在制度的建構(gòu)中，應(yīng)考慮政府、企業(yè)與消費(fèi)者之間的責(zé)任分擔(dān)。

二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)性刺激手段。垃圾分類國(guó)家普遍對(duì)于可回收物使用押金等制度。在濟(jì)南市地方立法中也可鼓勵(lì)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)可回收物采用稅金、押金制度。

二、建立完善的垃圾分類統(tǒng)籌體系

垃圾分類工作處于國(guó)家整體治理體系之中，建立完善的垃圾分類統(tǒng)籌體系，對(duì)于推進(jìn)垃圾分類工作意義重大。一是垃圾分類設(shè)施建設(shè)要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃?！稐l例(草案)》規(guī)定，市、縣城市管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃，組織編制生活垃圾分類專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)明確生活垃圾減量與分類處理體系，確定分類收集、運(yùn)輸和處理設(shè)施以及再生資源回收利用設(shè)施的總體布局，統(tǒng)籌生活垃圾處理流向、流量。生活垃圾設(shè)施的選址、建設(shè)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染、“鄰避效應(yīng)”等突出問題，因而，在統(tǒng)籌規(guī)劃之下，使設(shè)施建設(shè)符合城市發(fā)展情況，布局合理，已成為關(guān)鍵問題。二是注重機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。生活垃圾分類開展不僅涉及城市和鄉(xiāng)村，也涉及同級(jí)人民政府的不同部門和不同級(jí)部門之間自上而下的治理。因此，規(guī)定同級(jí)人民政府不同部門之間，各級(jí)人民政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立垃圾跨區(qū)域統(tǒng)籌處置機(jī)制，便尤為重要。

三、構(gòu)建垃圾分類協(xié)同治理模式

黨的十九大提出建立“共建共治共享的社會(huì)治理格局”。建立行之有效的垃圾分類的協(xié)同治理，明確各方主體的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，注重公眾參與，對(duì)于解決垃圾分類困局具有重要意義。

一是凸顯黨建工作的引領(lǐng)作用。在垃圾分類中，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，發(fā)揮各級(jí)黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源的功能，將黨建工作與協(xié)同治理相結(jié)合，共同促進(jìn)垃圾分類立法的落實(shí)。

二是完善政府的引導(dǎo)監(jiān)督作用。政府主要通過(guò)政策制定、宣傳引導(dǎo)、行為監(jiān)管、設(shè)施維護(hù)、綠色采購(gòu)、財(cái)政支持、法律和細(xì)則的制定修改等開展垃圾分類治理工作。地方政府對(duì)生活垃圾分類要有明確的戰(zhàn)略定位。濟(jì)南市垃圾分類立法的戰(zhàn)略定位主要在于減少生活垃圾，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高城市的精細(xì)化管理和文明程度，由此濟(jì)南市垃圾分類立法應(yīng)處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體系之中。

三是保障公民有效參與垃圾分類。公民不僅是垃圾分類被動(dòng)的管理對(duì)象，也是環(huán)境參與權(quán)的行使主體。為此，首先應(yīng)增加環(huán)境信息的透明度。信息獲取是公眾參與的基本前提，地方政府應(yīng)探索建立生活垃圾減量與分類管理信息系統(tǒng)，將信息對(duì)公眾公開。濟(jì)南市目前正在大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)，而生活垃圾分類管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建正處于其中。其次，提高公民參與垃圾分類的規(guī)范性。地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定公民參與垃圾分類的權(quán)利范圍、行使途徑以及具體程序等。再次，要提高公民參與的便捷性。如將垃圾分類信息可視化呈現(xiàn)，讓公眾借助移動(dòng)端即可參與垃圾分類和監(jiān)督。最后，提高公民參與的效果。行政機(jī)關(guān)要充分尊重公民的意見和建議，在參與中獲得采納或者反饋會(huì)激發(fā)公民的參與熱情。

四是發(fā)揮企業(yè)在垃圾分類中的作用。企業(yè)在垃圾減量與分類中扮演多維角色。建議立法規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品包裝上注明包裝物的垃圾分類類別以及具體投放規(guī)則，發(fā)揮企業(yè)對(duì)垃圾分類的宣傳作用。物業(yè)企業(yè)作為垃圾分類的管理責(zé)任人，在垃圾分類中至關(guān)重要，應(yīng)積極鼓勵(lì)物業(yè)企業(yè)參與垃圾分類，充分發(fā)揮物業(yè)企業(yè)在垃圾分類中的示范作用。

五是鼓勵(lì)社會(huì)組織參與其中。社會(huì)組織體現(xiàn)協(xié)同治理，是推動(dòng)公眾參與生活垃圾分類的重要力量，主要包含行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾自治組織等。濟(jì)南市社會(huì)組織參與生活垃圾分類的具體方式和運(yùn)行機(jī)制還有待進(jìn)一步明確。

四、落實(shí)生活垃圾分類投放制度

生活垃圾分類包含前端投放、中間收運(yùn)和末端處置整個(gè)過(guò)程。居民是前期分類和投放的主要責(zé)任主體，落實(shí)垃圾分類投放的相關(guān)立法具有重要意義。

一是增加生活垃圾投放的可操作性。首先，健全垃圾分類的設(shè)施。垃圾分類設(shè)施的便利性是影響垃圾分類效果的首要原因，建議科學(xué)設(shè)置投放點(diǎn)，定點(diǎn)定時(shí)破袋投放，并在投放點(diǎn)旁設(shè)有洗手裝置，滿足居民的垃圾處理需求，逐步實(shí)現(xiàn)撤桶并點(diǎn)。其次，實(shí)行社區(qū)督導(dǎo)員制度。由垃圾分類管理責(zé)任人組織社區(qū)督導(dǎo)員對(duì)市民投放生活垃圾加以引導(dǎo)，使市民能夠在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)按照分類標(biāo)準(zhǔn)，將生活垃圾分別投入相應(yīng)標(biāo)識(shí)的收集容器。最后，運(yùn)用多種形式增加垃圾分類的宣傳效果。宣傳中，充分考慮老年群體的特點(diǎn)，為老年人編制簡(jiǎn)單易行的記憶口訣，在老年人掌握垃圾分類知識(shí)后，可使其成為垃圾分類的宣傳員和監(jiān)督員。

二是建立生活垃圾分類收費(fèi)制度。生活垃圾的計(jì)量收費(fèi)更有利于垃圾減量與分類，是我國(guó)未來(lái)生活垃圾收費(fèi)的發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)家發(fā)展改革委于2018年7月2日發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，提出全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無(wú)害化處理的激勵(lì)約束機(jī)制。《條例(草案)》對(duì)此作出相應(yīng)規(guī)定。2020年8月，濟(jì)南市城管局發(fā)布《關(guān)于推廣廚余垃圾就地資源化處理的意見》，規(guī)定按照“誰(shuí)產(chǎn)生誰(shuí)付費(fèi)”的原則，制定出臺(tái)非居民廚余垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。目前，生活垃圾分類收費(fèi)亟待地方政府出臺(tái)具體的征收辦法。建議對(duì)生活垃圾按照分類計(jì)價(jià)，對(duì)有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾使用專用收集袋，隨袋征收，按量收取生活垃圾的處理費(fèi)用。

三是細(xì)化生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)。垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在充分考慮城市文化特性、人口數(shù)量、垃圾構(gòu)成、垃圾末端處理能力等因素基礎(chǔ)上。生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)因地制宜、系統(tǒng)詳盡而且易于操作?！稐l例(草案)》將生活垃圾分為有害垃圾、可回收垃圾、廚余垃圾和其他垃圾，并對(duì)每類垃圾進(jìn)行了列舉說(shuō)明，既與國(guó)家規(guī)定相契合，又符合濟(jì)南市民的生活習(xí)慣和語(yǔ)言特點(diǎn)。濟(jì)南市生活垃圾分類在四分法已為居民接受的情況下，可嘗試向更精細(xì)化二級(jí)、三級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)。

五、完善責(zé)任與激勵(lì)的規(guī)范體系

一是違反義務(wù)的法律責(zé)任?！稐l例(草案)》明確規(guī)定垃圾分類主體的法律責(zé)任。居民的法律責(zé)任是社會(huì)公眾最為關(guān)注的問題。居民養(yǎng)成垃圾減量并且分類的生活習(xí)慣，同時(shí)內(nèi)化為自身的生活方式是垃圾分類工作取得實(shí)效的重點(diǎn)。垃圾分類是每位公民應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境義務(wù)，垃圾分類立法應(yīng)當(dāng)設(shè)置勸導(dǎo)、拒收和罰款的階層式法律責(zé)任，并探索建立以相關(guān)社會(huì)服務(wù)代替行政處罰制度。此外，對(duì)于住宿、旅游、餐飲等行業(yè)違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)提供一次性用品的，地方立法中應(yīng)當(dāng)增設(shè)法律責(zé)任條款，提高法律的實(shí)施力度。

二是建立垃圾分類的激勵(lì)機(jī)制。前期分類投放是生活垃圾分類最基礎(chǔ)、最重要的工作。垃圾分類初期，可以對(duì)市民采取相應(yīng)的激勵(lì)政策，鼓勵(lì)市民主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類。濟(jì)南市可探索建立“綠色賬戶”“環(huán)保檔案”等，市民可通過(guò)賬戶積分，兌換公園門票、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所使用券、日用品等，讓參與垃圾分類的居民獲得認(rèn)可與收益。

六、加強(qiáng)生活垃圾分類宣傳教育

生活垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要一到兩代人長(zhǎng)期的不懈努力。

一是重視青少年生活垃圾分類教育。青少年是祖國(guó)的未來(lái)，垃圾分類最終的成敗在于青少年;同時(shí)家庭是社會(huì)最基本、最重要的單元，提高青少年垃圾分類的意識(shí)，并延伸至各個(gè)家庭，具有重要意義。推動(dòng)垃圾分類進(jìn)校園、進(jìn)課本，將生活垃圾源頭減量、全程分類管理及資源化利用知識(shí)，納入中小學(xué)校及學(xué)前教育教學(xué)。

二是拓寬生活垃圾分類的宣傳途徑。在地方立法中鼓勵(lì)開展社區(qū)宣傳、媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)宣傳，并將上述宣傳方式有機(jī)融合，共同服務(wù)于垃圾分類工作。