摘 要：近幾年來，各類食品安全事件發(fā)生頻繁，食品安全問題更是層出不窮。如何確保老百姓的食品安全，已成為政府創(chuàng)新社會管理中必須解決的一個重要民生問題。本文從社會管理創(chuàng)新角度客觀分析我國現(xiàn)階段食品安全管理中存在的主要問題，進而提出加強食品安全管理的建議。
關(guān) 鍵 詞：食品；食品安全；社會管理
中圖分類號：ｃ９１６．１ 文獻標識碼：ａ 文章編號：１００７－８２０７（２０１２）０３－００４１－０４
收稿日期：２０１２－０１－０８
作者簡介：劉霞（１９７５—），女，山東煙臺人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室副教授，公共管理學碩士，研究方向為公共管理學。
基金項目：本文系山東省軟科學計劃項目“‘十二五’時期山東社會管理創(chuàng)新研究”的子課題，項目編號：２０１１ｋｒｇｂ３０５６。
經(jīng)過３０多年的改革開放，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，人們對食物的需求，已經(jīng)從吃飽、吃好轉(zhuǎn)向健康、安全，對食品安全性的要求也越來越高。隨著“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件的曝光，食品安全已成為影響我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要民生問題。引起了各級黨委、政府和社會各界的高度關(guān)注，已成為加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容和一項基本任務。在新形勢下，如何通過加強和創(chuàng)新社會管理，提高食品安全保障水平，已成為當下政府必須著力解決的重要課題。
一、食品安全與加強食品安全管理的現(xiàn)實意義
（一）食品安全的界定
食品是人類維持生命活動所需要的營養(yǎng)。《中華人民共和國食品安全法》中將食品定義為：各種可以供人使用或者是飲用的成品和原料，也包括傳統(tǒng)適用中既是食品又是藥品的物品。［１］食品安全的概念是隨著人類對環(huán)境與自身的認識不斷變化而變化的，是一個永無止境的課題。進入２１世紀后，食品安全與人類的生活更是緊密相連，因此而成為社會各界關(guān)注的熱點問題之一。本文中的食品安全概念指的是食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制性的標準和要求，不存在威脅或損害消費者人體健康的有害有毒物質(zhì)。這一定義有兩層含義：其一，表明了安全與否的標準是看該食品是否符合國家對食品的強制性要求；其二，表明了該食品是否對人體造成了現(xiàn)實的損害，或存在潛在的隱患。［２］（ｐ１２１）
基于以上認識，食品安全管理是指政府有關(guān)監(jiān)管部門及社會各種力量對食品是否安全而進行的監(jiān)督與管理活動。
（二）加強食品安全管理的現(xiàn)實意義
國以民為本，民以食為天，食以安為先。加強食品安全管理既是全面建設小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求，還是創(chuàng)新社會管理、維護社會和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。
⒈加強食品安全管理是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。食品安全涉及千家萬戶，不僅與群眾生活聯(lián)系緊密，甚至會影響到中華民族的人口素質(zhì)。如我國臺灣地區(qū)使用的“塑化劑”出現(xiàn)了問題，在多年后才被發(fā)現(xiàn) ，影響了幾代人的身體健康。因此，食品安全要上升到社會管理創(chuàng)新的高度來抓。我國在“十二五”規(guī)劃中將“保障食品藥品安全”列為公共安全體系建設的首要任務。這一重大決策和部署明確了食品藥品監(jiān)管在社會管理中的特殊地位和重要作用。
⒉加強食品安全管理是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分。食品安全問題是一個重大的民生問題。食品安全管理關(guān)系著人們的生命健康，關(guān)系著經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定，是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分。加強食品安全管理，保證食品安全，有利于提高民眾的生存、生活和生命質(zhì)量，有利于實現(xiàn)人與社會的和諧，有利于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供安全的物質(zhì)基礎。
⒊加強食品安全管理是維護社會穩(wěn)定的必然要求。加強食品安全管理不僅是解決公眾吃得好、吃得安全的問題，更是維護社會穩(wěn)定的必然要求。食品安全問題解決得如何，反映的是一個政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，是對各級政府的一個嚴峻考驗。當普通百姓得不到基本的食品安全保障的時候，社會矛盾必然會集中爆發(fā)。
二、當前我國食品安全管理中存在的主要問題
我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。同時我們也看到，食品安全問題在這一時期比較集中、突出地暴露出來。處于這樣一個食品安全風險易發(fā)期，食品安全管理同樣也面臨著諸多的問題。
（一）食品安全的社會管理機制不夠健全
當發(fā)生食品安全問題時，現(xiàn)代社會的管理機制有兩種：一是行使公權(quán)力，即啟動國家公共安全保障機制，由國家行政機關(guān)對食品生產(chǎn)交易市場采取行政干預，追究制售者的行政責任，吊銷執(zhí)照、罰款等措施；二是行使私權(quán)利，即由受害人直接或通過訴訟的方式向有害食品制售者提出民事?lián)p害賠償?shù)恼埱蟆Ｄ壳?，就我們國家的情況來看，解決食品安全問題，偏重于第一種機制。不少監(jiān)管部門也偏重于公權(quán)力的行使，往往采用運動式執(zhí)法、驅(qū)趕式執(zhí)法。這種偏重于行使公權(quán)力的機制，一方面，導致政府機構(gòu)以及行政成本的增加，公權(quán)力不斷膨脹，為公權(quán)力尋租提供了可能。另一方面，僅靠公權(quán)力的震懾力，并不能從根本上解決食品安全問題。震懾不是社會管理最有效的方法，一旦震懾力有所松懈，食品安全問題又會在那些監(jiān)管薄弱的地方卷土重來。
（二）食品安全的分段監(jiān)管模式不夠完善
目前，在國家層面上主要有三種基本的組織結(jié)構(gòu)類型。一是由多個部門負責的多部門監(jiān)管體制，二是由一個部門負責的單一部門監(jiān)管體制，三是由一個部門進行綜合協(xié)調(diào)的多個部門具體負責的綜合性監(jiān)管體制。而 世界發(fā)達國家一般都實行單一部門監(jiān)管體制，或由一個部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制。［３］我們國家采取的是多部門分段聯(lián)合監(jiān)管的模式，部門眾多，主要有農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理等部門。［４］這種分段監(jiān)管模式雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免出現(xiàn)“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：多頭監(jiān)管，職能交叉，監(jiān)管部門之間既存在重復監(jiān)管也存在監(jiān)管盲區(qū)。在２００９年頒布的《中華人民共和國食品安全法》中，對相關(guān)監(jiān)管部門在各個環(huán)節(jié)的責任，定義仍然非常模糊。條塊分割、多頭管理的機制導致食品安全的相關(guān)規(guī)定難以落實。技術(shù)監(jiān)督管理部門、食品衛(wèi)生管理部門、衛(wèi)生行政主管部門以及工商行政管理部門各自為政，導致了當食品安全成為公共事件之后才引起關(guān)注。
（三）政府職能轉(zhuǎn)變不夠，對食品安全管理缺位
目前，地方機構(gòu)改革滯后于食品安全相關(guān)法律，致使相關(guān)職能部門依法履職存在一定的困難。政府社會管理職能長期錯位、弱化，造成了對食品安全管理的缺位。政府雖然設有食品安全委員會，但是未能按照職責進行經(jīng)常性的協(xié)調(diào)指導。各部門雖然已經(jīng)明確了監(jiān)管責任，但是由于職能調(diào)整銜接沒有及時到位，導致了監(jiān)管盲點和重復執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的政府部門缺乏責任意識，不作為，出現(xiàn)問題則互相推諉。比如：對初級農(nóng)產(chǎn)品的分散生產(chǎn)、食品運輸和儲存，超市做現(xiàn)買現(xiàn)賣食品，以及有生產(chǎn)行為、經(jīng)營行為，還能提供餐飲服務的企業(yè)、小作坊、小雜貨店、流動小攤點等，因監(jiān)管主體責任不明確，導致了食品安全管理出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（四）“三小”企業(yè)數(shù)量巨大，成為食品安全管理的難點
我國食品工業(yè)的一個重要特點是以中、小型企業(yè)為主，小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量巨大。目前，我國有食品生產(chǎn)加工單位４４．８萬家，其中８０％為１０人以下的小企業(yè)、小作坊；食品經(jīng)營主體約３２３萬家，有證餐飲單位約２１０萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計數(shù)。［５］面對數(shù)量眾多的“三小”企業(yè)，食品安全管理容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。一方面，“三小”企業(yè)負擔不起高昂的檢測費用，而使之游離在監(jiān)控范圍之外；另一方面，有關(guān)小作坊和食品攤販管理辦法等食品安全配套法規(guī)尚未出臺，“三小”企業(yè)的準入門檻過高，因此，使新開辦、需要換發(fā)許可證的小作坊和食品攤販無法取得相應許可，造成了監(jiān)管盲區(qū)。

（五）食品安全管理的社會力量參與不夠
食品安全問題是一個涉及多方面的綜合性問題，要解決這一問題，不能僅靠政府部門，企業(yè)、社會組織、公眾、媒體等各方力量都應參與到食品安全管理中。目前，這種管理主體的多元化目標遠未實現(xiàn)。首先，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)社會責任意識缺乏。一些食品生產(chǎn)經(jīng)營者唯利是圖，置法律、道德和人民群眾的生命健康于不顧，生產(chǎn)加工有毒有害食品。其次，行業(yè)協(xié)會等社會組織作用發(fā)揮不明顯。目前，我國食品行業(yè)的各種協(xié)會并不少，如在奶業(yè)方面，就有１９８２年成立的由農(nóng)業(yè)部主管的中國奶業(yè)協(xié)會，１９９４年成立的由國家發(fā)展改革委員會和輕工業(yè)聯(lián)合會指導的中國乳制品工業(yè)協(xié)會，但是他們對于行業(yè)自律發(fā)揮的作用卻十分有限。最后，社會公眾也未積極參與到食品安全管理當中。據(jù)２００８年中國社會科學研究所進行的調(diào)查顯示：當買到假冒偽劣產(chǎn)品，使生產(chǎn)、生活受到損失的情況發(fā)生時，多數(shù)民眾采取的策略是“無可奈何，只好忍了”和“沒有采取任何辦法”。［６］（ｐ９）
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