各流域管理機構，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務）廳（局），新疆生產建設兵團水利局：

為貫徹落實《水利部關于強化流域治理管理的指導意見》（水辦〔2022〕1號），提升流域治理管理能力和水平，推動新階段水利高質量發(fā)展，現就強化流域水資源統(tǒng)一管理提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。深入貫徹落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關于治水重要講話指示批示精神，以流域水資源可持續(xù)利用為目標，以合理配置經濟社會發(fā)展和生態(tài)用水、強化水資源統(tǒng)一監(jiān)管、推動水生態(tài)保護治理為重點，著力提升水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、流域生態(tài)保護治理能力，推動新階段水利高質量發(fā)展，為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

（二）基本原則。堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，強化流域水資源管控，將水資源剛性約束要求落到實處；堅持生態(tài)優(yōu)先，處理好流域水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護的關系；堅持系統(tǒng)觀念，從全流域出發(fā)統(tǒng)籌干流與支流、地表水與地下水、當地水與外調水、常規(guī)水與非常規(guī)水的優(yōu)化配置；堅持流域與區(qū)域相結合的水資源管理體制，在充分發(fā)揮區(qū)域水資源管理作用的同時，進一步強化流域水資源統(tǒng)一管理。

二、合理配置經濟社會發(fā)展和生態(tài)用水

（三）保障河湖生態(tài)流量。將河湖基本生態(tài)流量保障目標作為河湖健康必須守住的底線。從全流域出發(fā)，以維護河湖生態(tài)系統(tǒng)功能為目標，統(tǒng)籌流域內生活、生產和生態(tài)用水配置，科學確定河湖生態(tài)流量保障目標。有序開展已建水利水電工程生態(tài)流量復核工作。流域管理機構要進一步加強生態(tài)流量管理的統(tǒng)籌協(xié)調，會同各省級水行政主管部門對河湖生態(tài)流量實施清單式管理，按管理權限逐一制定河湖生態(tài)流量保障實施方案，落實管理責任，將生態(tài)流量保障目標納入水資源調度方案、年度調度計劃，加強生態(tài)流量監(jiān)測預警，嚴格落實生態(tài)流量保障目標。

（四）加快推進江河水量分配。以流域為單元，以流域綜合規(guī)劃為依據，統(tǒng)籌考慮重大水資源配置工程，明確江河流域分配的總水量和各相關地區(qū)的水量分配份額、重要控制斷面下泄水量流量指標等，防止水資源過度開發(fā)。對尚未完成水量分配的跨省江河，流域管理機構要進一步加大協(xié)調力度；各相關省份要從全流域出發(fā)、從大局出發(fā)，盡快配合完成水量分配。各省級水行政主管部門要加快推進跨市縣江河水量分配。開發(fā)利用地表水必須符合水量分配方案要求。

（五）嚴格地下水取水總量和水位控制。統(tǒng)籌流域內各水源配置，以縣級行政區(qū)為單元確定地下水水位和地下水取水總量控制指標，防治地下水超采，實現地下水可持續(xù)利用。流域管理機構要強化對流域內省級邊界且屬于同一水文地質單元的區(qū)域地下水管控指標的協(xié)調，確保地下水管控指標體系科學合理；指導和監(jiān)督流域內各省（自治區(qū)、直轄市）落實地下水管控指標。開發(fā)利用地下水，必須符合地下水取水總量控制、地下水水位控制等要求。

（六）推動明晰區(qū)域水權。流域與區(qū)域相結合，在明確江河流域水量分配、地下水管控指標和外調水可用水量等基礎上，明確各地區(qū)來自不同水源的可用水量，以此為基礎明晰區(qū)域水權。水量分配方案批復的可用水量，作為區(qū)域在該流域的地表水用水權利邊界；確定下來的地下水可用水量，作為區(qū)域的地下水用水權利邊界；對已建和在建的調水工程，調水工程相關批復文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權利邊界。

（七）強化規(guī)劃水資源論證。各級水行政主管部門要全面推動對工業(yè)、農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、自然資源開發(fā)等規(guī)劃和重大產業(yè)、項目布局及各類開發(fā)區(qū)、新區(qū)規(guī)劃等開展規(guī)劃水資源論證工作，從規(guī)劃源頭促進產業(yè)結構布局規(guī)模與水資源承載能力相協(xié)調。需由流域管理機構審查的涉及流域水資源配置的專業(yè)（專項）規(guī)劃，流域管理機構應同步組織對其規(guī)劃水資源論證報告書進行審查。

（八）科學規(guī)劃實施跨流域調水工程。按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，科學規(guī)劃實施跨流域調水工程，切實守住流域水資源開發(fā)利用上限和生態(tài)流量管控底線。對調出水資源的流域，各級水行政主管部門按管理權限審查的調水工程規(guī)劃及可行性研究報告，應論證與江河水量分配方案、生態(tài)流量保障目標等水資源管控指標的符合性。對調入水資源的流域，應論證水資源需求的合理性以及與區(qū)域用水總量控制指標的符合性；工程實施后應統(tǒng)籌本地水和外調水，充分發(fā)揮調水工程效益。

三、強化流域水資源統(tǒng)一監(jiān)管

（九）全面加強流域水資源監(jiān)測體系建設。流域管理機構要圍繞流域水資源管控指標，以重要江河控制斷面下泄流量水量監(jiān)測、重要湖泊水位監(jiān)測、重點取水口取水在線計量為重點，系統(tǒng)完善監(jiān)測計量體系。統(tǒng)籌推進水資源管理信息系統(tǒng)整合，切實強化流域區(qū)域數據資源共享，全面準確掌握全流域水資源及其開發(fā)利用保護信息，形成流域水資源信息“一張圖”和水資源監(jiān)管“一本賬”。流域管理機構對本流域范圍內的水資源監(jiān)測與信息共享開展監(jiān)督檢查。推進數字孿生流域建設，建設流域水資源管理與調配應用系統(tǒng)，提升流域水資源數字化、網絡化、智能化管理水平，提高水資源調配決策能力。

（十）強化取水口管理。以流域為單元建立取用水總量管控臺賬，嚴格流域取用水動態(tài)管控，切實將江河水資源和地下水開發(fā)強度控制在規(guī)定限度內。對依法應納入取水許可管理的取水口，全面實施取水許可。嚴格水資源論證和取水許可，未開展水資源論證或未通過水資源論證技術審查的，不得批準取水許可。流域管理機構加強流域重大水資源配置工程項目、控制性水利水電樞紐工程和規(guī)模以上重大建設項目取水審批。全面推廣應用取水許可電子證照。嚴厲打擊未經批準擅自取水、未取得審批文件擅自建設取水工程或設施、無計量取水、超許可取水、擅自改變取水用途等違法行為，完善取用水管理長效監(jiān)管機制。

（十一）加強水權交易及監(jiān)管。對位于同一流域或者位于不同流域但具備調水條件的行政區(qū)域，縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位，可以對區(qū)域可用水量內的結余或預留水量開展交易。取用水達到或超過可用水量的地區(qū)，原則上要通過水權交易滿足新增用水需求。推進取水權交易和灌溉用水戶水權交易，探索用水權有償取得。強化用水權交易審核，防止以用水權交易為名套取取用水指標，防止用水權交易擠占生活、基本生態(tài)用水和農田灌溉合理用水。流域管理機構要加強管轄范圍內水權交易活動的監(jiān)督管理工作。

（十二）健全水資源考核與監(jiān)督檢查機制。按照建立水資源剛性約束制度的要求，完善考核內容，優(yōu)化考核方式，健全工作機制，強化問題整改和責任追究，發(fā)揮考核的激勵鞭策和導向作用。充分發(fā)揮流域管理機構作用，流域管理機構參與制定水資源考核辦法、年度工作方案等工作，全過程參加考核，將掌握的情況作為考核賦分的重要依據，并對考核結果提出意見和建議；在水資源管理監(jiān)督檢查中，流域管理機構參與制定監(jiān)督檢查工作方案，并組織實施。

四、推動流域水生態(tài)保護治理

（十三）開展流域水資源承載能力評價。建立流域水資源承載能力監(jiān)測預警機制，流域管理機構會同各省級水行政主管部門定期開展流域和特定區(qū)域水資源承載能力評價，實時監(jiān)測流域和重點區(qū)域水資源開發(fā)情況。水利部依據流域區(qū)域水資源承載能力監(jiān)測結果，發(fā)布并動態(tài)更新水資源超載地區(qū)名錄。

（十四）實行水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可。在水資源超載地區(qū)，按超載的水源類型暫停相應水源的新增取水許可。對合理的新增生活用水需求以及通過水權轉讓獲得取用水指標的項目，可以繼續(xù)審批新增取水許可，但需嚴格進行水資源論證，原由市級、縣級水行政主管部門負責審批的，審批權限調整為省級水行政主管部門；省級水行政主管部門在審批新增取水許可前，應當征求流域管理機構意見。流域管理機構要指導有關省級水行政主管部門組織水資源超載地區(qū)制定實施水資源超載治理方案，明確超載治理的目標、完成時限、具體治理措施，切實解決水資源超載問題。

（十五）開展母親河復蘇行動。流域管理機構會同省級水行政主管部門全面排查斷流河流（河段）、萎縮干涸湖泊，確定母親河復蘇名單，組織制定“一河一策”“一湖一策”，推進修復目標、任務和措施落實，逐步退還被擠占的生態(tài)用水。繼續(xù)深入實施華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復蘇行動，推進大運河生態(tài)保護與修復、永定河綜合治理與生態(tài)修復、西遼河量水而行工作，繼續(xù)做好黃河、塔里木河、黑河、石羊河水資源優(yōu)化配置和調度，鞏固修復治理成果。

（十六）推進地下水超采治理。開展地下水超采區(qū)劃定。流域管理機構對流域內各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的超采區(qū)劃定成果進行復核。有關省級水行政主管部門要加強地下水禁采區(qū)、限采區(qū)監(jiān)管。相關省級水行政主管部門、流域管理機構要以京津冀地區(qū)為重點，系統(tǒng)推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理。推動實施三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺地、汾渭谷底、河西走廊、天山南北麓與吐哈盆地、北部灣地區(qū)等重點區(qū)域地下水超采治理工作，落實治理任務，及時開展成效評估。流域管理機構結合地下水水位變化通報和地下水超采治理要求，指導督促地方落實地下水超采治理主體責任。

（十七）扎實做好飲用水水源地保護。以流域為單元完善飲用水水源地名錄，實施名錄動態(tài)調整，有序開展飲用水水源地安全評估。摸清流域范圍內地級以上行政區(qū)應急備用水源地建設、管理及運行情況。加強飲用水水源日常監(jiān)管和監(jiān)督性監(jiān)測，建立完善流域區(qū)域溝通協(xié)調機制。推動建立跨部門水資源保護協(xié)作機制。嚴格落實重大突發(fā)水污染事件報告制度，及時掌握污染影響范圍內飲用水水源情況、水利工程情況等，加強應急調度配置，提升應急處置能力。

五、強化支撐保障

（十八）加強組織領導。各級水行政主管部門要牢固樹立流域治理管理的系統(tǒng)觀念，把強化流域水資源統(tǒng)一管理工作作為事關新階段水利高質量發(fā)展的重要任務，加強組織領導和工作推動，調動各方力量，確保各項措施落實落地。流域管理機構要嚴格落實“三定”規(guī)定，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，履職盡責、主動作為。在強化流域水資源統(tǒng)一管理的同時，要注重流域區(qū)域協(xié)同，為區(qū)域經濟社會發(fā)展提供服務和水資源支撐，區(qū)域發(fā)展要與流域水資源承載能力相適應。

（十九）強化法治保障。加快推進黃河保護法立法進程。加大水資源領域突出問題的執(zhí)法力度。充分發(fā)揮流域管理機構統(tǒng)籌協(xié)調作用，建立健全流域內水行政執(zhí)法跨區(qū)域聯(lián)動、跨部門聯(lián)合、與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作等機制，強化全流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。建立完善與公安機關、檢察機關、審判機關的信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送、工作協(xié)助等程序和機制，充分發(fā)揮執(zhí)法在水資源管理領域的支撐保障作用。

（二十）強化科技與投入支撐。按照貫徹落實水資源剛性約束的要求，充分考慮不同流域水資源特點、水資源開發(fā)利用存在的問題等，開展流域水資源宏觀戰(zhàn)略研究，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進。充分利用水資源監(jiān)測、水生態(tài)保護和修復、地下水超采治理等方面的先進實用科技成果，強化水資源管理的科技支撐。加大流域水資源監(jiān)測體系、管控、科研等方面的投入，加大地下水超采治理、水生態(tài)保護與修復治理的投入，努力保障流域水資源管理治理的資金需求。

（二十一）加強經驗總結推廣。在推進強化流域水資源統(tǒng)一管理的基礎上，遴選一批管理科學、成效顯著、可復制可推廣的流域水資源管理典型，總結經驗、廣泛宣傳推廣，凝聚強化流域水資源管理的智慧和力量，進一步推動流域水資源管理。

水利部辦公廳

2022年9月6日