根據(jù)《刑法》第三百九十七條規(guī)定，瀆職罪主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。相應(yīng)地，安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職犯罪的主體則必須是政府的安監(jiān)人員或者負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的人員。但還不限于此。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《刑法》第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋規(guī)定，瀆職罪主體還包括在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。照此規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為政府委托管理開(kāi)發(fā)區(qū)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作人員理當(dāng)是瀆職罪主體；相應(yīng)地，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)的安全生產(chǎn)委員會(huì)也就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)工作的機(jī)構(gòu)了，委員會(huì)的主任、副主任等人員也就成了行使一定安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)職權(quán)、從事公務(wù)的人員了。所以說(shuō)，政府安委會(huì)以及開(kāi)發(fā)區(qū)安委會(huì)的負(fù)責(zé)人或工作人員具有安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的主體資格。我們不能說(shuō)政府安委會(huì)是一個(gè)政府部門，但它仍有一定的安全生產(chǎn)工作職責(zé)。

從廣泛的意義上講，具有安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪的主體資格的人員比較多。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，凡是主管生產(chǎn)、業(yè)務(wù)的部門都要管理好自己的安全，都是負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的部門。昆山“8.2”事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)為有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)局、安全監(jiān)管局、公安消防部門、環(huán)境保護(hù)部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，分別對(duì)事故的發(fā)生承擔(dān)一定的責(zé)任，他們的有關(guān)責(zé)任人員則要承擔(dān)玩忽職守罪的瀆職責(zé)任，也就不足為怪了。

這里還要指出，根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》規(guī)定，依法或者受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，在行使行政管理職權(quán)時(shí)濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成瀆職罪，這與國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位工作人員瀆職罪有所區(qū)分。

答：這里有三個(gè)問(wèn)題。

（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪量刑的法律依據(jù)是《刑法》第三百九十七條。這里規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。

昆山“8.2”事故各涉嫌瀆職人員量刑幅度大致也在這四個(gè)檔次中選擇：一是三年以下有期徒刑或者拘役；二是三年以上七年以下有期徒刑；三是五年以下有期徒刑或者拘役；四是五年以上十年以下有期徒刑。

（二）確定一個(gè)涉嫌瀆職案人員的具體刑期要考慮的因素可依據(jù)最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見(jiàn)》第五條第13項(xiàng)、第三條第8項(xiàng)、第五條第15項(xiàng)有關(guān)審理危害生產(chǎn)安全刑事案件的一般性規(guī)定。具體是：

1.應(yīng)綜合考慮生產(chǎn)安全事故所造成的傷亡人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境污染、社會(huì)影響、事故原因與被告人職責(zé)的關(guān)聯(lián)程度、被告人主觀過(guò)錯(cuò)大小、事故發(fā)生后被告人的施救表現(xiàn)、履行賠償責(zé)任情況等，正確適用刑罰，確保裁判法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。

2.多個(gè)原因行為導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，在區(qū)分直接原因與間接原因的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)原因行為在引發(fā)事故中所具作用的大小，分清主要原因與次要原因，確認(rèn)主要責(zé)任和次要責(zé)任，合理確定罪責(zé)。

3.對(duì)于負(fù)有安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的工作人員，應(yīng)根據(jù)其崗位職責(zé)、履職依據(jù)、履職時(shí)間等，綜合考察工作職責(zé)、監(jiān)管條件、履職能力、履職情況等，合理確定罪責(zé)。

4.具有以下情形之一的，依法從重處罰：（1）國(guó)家工作人員違反規(guī)定投資入股生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，構(gòu)成危害生產(chǎn)安全犯罪的；（2）貪污賄賂行為與事故發(fā)生存在關(guān)聯(lián)性的；（3）國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪與事故存在直接因果關(guān)系的；（4）生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，負(fù)有報(bào)告職責(zé)的國(guó)家工作人員不報(bào)或者謊報(bào)事故情況，貽誤事故搶救，尚未構(gòu)成不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的。

（三）公訴機(jī)關(guān)有權(quán)建議法院判處涉案人員的刑期幅度，這是基于他們對(duì)于涉案人員在案件中所起作用、所處地位的認(rèn)識(shí)而做出的判斷。這種認(rèn)識(shí)和判斷對(duì)于涉案人員及其辯護(hù)人來(lái)說(shuō)也是具有的，同樣有權(quán)向法院提出來(lái)，不是一項(xiàng)什么特別的權(quán)利。至于法院是不是采納，那要根據(jù)法院自己的判斷。

答：安全生產(chǎn)監(jiān)管盡職免責(zé)本來(lái)就是《刑法》第三百九十七條的法律精神（有人建議把“盡職免責(zé)”叫法改稱“盡職無(wú)責(zé)”）。構(gòu)成瀆職罪的前提就是玩忽職守或者濫用職權(quán)，它的內(nèi)在構(gòu)成要件之一就是沒(méi)有依法盡職。照此規(guī)定，如果盡職了，有關(guān)人員也就不會(huì)犯瀆職罪；即便是企業(yè)發(fā)生了重大事故，國(guó)家安監(jiān)人員也不承擔(dān)瀆職責(zé)任。但是，問(wèn)題就在于他們?cè)鯓硬拍茏龅健氨M職免責(zé)”？

前面問(wèn)題中我們談到安監(jiān)人員涉嫌瀆職犯罪的種種行為，這里還接著敘述。是不是杜絕或禁止了瀆職行為就不會(huì)構(gòu)成瀆職犯罪了呢？法律上回答是肯定的。但問(wèn)題是安監(jiān)人員或者負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的人員的安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)是很多的，大量的法律法規(guī)甚至規(guī)章都規(guī)定了安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)，我們是列舉不完的。而且，實(shí)際中又會(huì)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章產(chǎn)生大量的安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督、檢查、執(zhí)法甚至救援工作，這都是職責(zé)。檢察院在追究安監(jiān)瀆職時(shí)把瀆職中的職責(zé)分為法定職責(zé)、工作職責(zé)，工作職責(zé)又分為崗位職責(zé)、授權(quán)職責(zé)、臨時(shí)職責(zé)。這里可以看出，我們并不是明白而且遵守了法定職責(zé)就完事了，還有大量的工作職責(zé)需要我們遵守。只要有一項(xiàng)關(guān)鍵的不盡職，再加上因此發(fā)生了安全事故、造成重大損失，那就成了涉嫌瀆職犯罪問(wèn)題。所以說(shuō)，實(shí)際中回答“盡職免責(zé)”又是很困難的。最近幾年，我們安監(jiān)部門以年度計(jì)劃開(kāi)展安監(jiān)工作，檢察院在關(guān)鍵時(shí)候是不是以年度計(jì)劃進(jìn)行免責(zé)也很難講。檢察院喜歡在事故調(diào)查時(shí)成立自己的獨(dú)立檢察調(diào)查專案組，不受制于政府的事故調(diào)查組，安監(jiān)部門無(wú)能為力。

有人說(shuō)，政府部門只對(duì)企業(yè)開(kāi)辦的有關(guān)安全審批、項(xiàng)目審批、檢查監(jiān)督和年檢、特檢承擔(dān)法律責(zé)任，其他一概不問(wèn)。還有人對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)的安全檢查和隱患排查的發(fā)現(xiàn)條款有意見(jiàn)，認(rèn)為要修改，認(rèn)為企業(yè)隱患發(fā)現(xiàn)或不發(fā)現(xiàn)的責(zé)任應(yīng)由企業(yè)自己承擔(dān)。我認(rèn)為這都是可以討論的問(wèn)題，有些也不乏是合理的。我在人大法工委《安全生產(chǎn)法》修訂討論會(huì)上也提出這個(gè)問(wèn)題。但是，我們也要知道，那些在事故中尤其是在重大、特大事故中傷亡的職工及其家屬們是需要討個(gè)說(shuō)法的，這就是檢察院甚至政府部門必須要追查盡職或不盡職的動(dòng)力。如果沒(méi)盡職，而想免責(zé)，那也是很困難的。

怎樣做到“盡職免責(zé)”呢？我想，安監(jiān)人員和其他負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的人員首先應(yīng)該學(xué)習(xí)《安全生產(chǎn)法》及其他涉及本職工作的一些法律法規(guī)規(guī)章，掌握“盡職免責(zé)”里面有哪些職，其次是認(rèn)真負(fù)責(zé)地干好政府工作部署、方案、計(jì)劃中的每一項(xiàng)工作。只有這樣，才能盡職，才能免責(zé)。

這里很重要的一條是，不僅有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中規(guī)定了安監(jiān)職權(quán)、職責(zé)，而且各級(jí)政府或有關(guān)部門依法做出的安全生產(chǎn)工作部署、方案和安排計(jì)劃，也構(gòu)成安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)。它意味著法律職權(quán)、職責(zé)在實(shí)際工作中被轉(zhuǎn)化為工作職權(quán)、職責(zé)，要求安監(jiān)人員履行好。事故調(diào)查中往往追查的就是一些人不按照安全生產(chǎn)工作部署方案和安排計(jì)劃去做，從而認(rèn)定他侵犯了安監(jiān)職責(zé)或職權(quán)。這些都是很具體的事情。但應(yīng)當(dāng)注意，這里的工作部署和安排必須是依法做出的，不能超越法律法規(guī)規(guī)章做出。對(duì)于超出的部分，即便有人違反或不做，也不構(gòu)成侵犯職責(zé)或職權(quán)。法庭辯論的時(shí)候如何把這個(gè)超出的部分找出來(lái)，這恐怕是很難的事，因?yàn)橐磺邪脖O(jiān)工作都屬于政府或有關(guān)部門的職責(zé)或職權(quán)，很難說(shuō)其中的哪些工作構(gòu)成對(duì)法定職權(quán)或職責(zé)的超越。

有人認(rèn)為，在一個(gè)政府或政府部門里，有法定代表人、第一責(zé)任人以及其他各類人員，其中承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職責(zé)任或主要瀆職責(zé)任的人員應(yīng)該是法定代表人、第一責(zé)任人。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。我們?cè)谇懊娴膯?wèn)題中講到，誰(shuí)承擔(dān)主要的瀆職責(zé)任或者其他次要的瀆職責(zé)任，要看他的瀆職行為及其他有關(guān)因素是不是與事故發(fā)生有著主要的或者次要的密切關(guān)系。政府或政府部門的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，我們理解指的是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，決不是法律責(zé)任尤其不是瀆職責(zé)任第一人。當(dāng)然，根據(jù)履職、瀆職的具體情況，主要負(fù)責(zé)人也可能會(huì)該承擔(dān)主要的瀆職責(zé)任，這要具體分析。相對(duì)而言，其他各類人員也并不是一定不承擔(dān)瀆職責(zé)任或者只承擔(dān)次要的瀆職責(zé)任。

這里還要指出兩點(diǎn)：

一是政府或政府部門的集體研究實(shí)施瀆職不能免責(zé)。以集體研究形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任人員的刑事責(zé)任。對(duì)于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對(duì)意見(jiàn)、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰。

二是對(duì)于多人特別是上下級(jí)實(shí)施的瀆職犯罪，違法決定的負(fù)責(zé)人員不能以僅負(fù)有間接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為自己開(kāi)脫罪責(zé)。實(shí)踐當(dāng)中有的案件只追究了具體執(zhí)行人員的刑事責(zé)任，這是錯(cuò)誤的。

答：這方面還是存在一些問(wèn)題的，由于時(shí)間和篇幅的關(guān)系，就不說(shuō)了。最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)家安監(jiān)總局也在做這方面的工作，2015年1月份起草了一個(gè)《關(guān)于審理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（征求意見(jiàn)稿）》，目前還在討論。

是否有必要設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職罪？目前刑法規(guī)定的特殊瀆職罪有八個(gè)，其中與安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職犯罪比較靠近的是環(huán)境監(jiān)管失職罪、食品安全監(jiān)管瀆職罪。前者量刑幅度是三年以下有期徒刑或者拘役。后者量刑幅度是五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。

安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職也具有自己的特點(diǎn)，本應(yīng)設(shè)立為一個(gè)特殊的瀆職罪名。但是，在量刑幅度上是比照環(huán)境監(jiān)管失職罪，還是比照食品安全監(jiān)管瀆職罪？這就成了一個(gè)問(wèn)題。如果在立法討論時(shí)確定比照后者，那恐怕會(huì)不利于我們安監(jiān)隊(duì)伍的思想穩(wěn)定。所以，這個(gè)事情還是要往后放一放。目前，安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職按照一般瀆職罪進(jìn)行追究，也沒(méi)有什么大的法律障礙，并不影響當(dāng)前正在進(jìn)行的安全生產(chǎn)監(jiān)管瀆職案件的審理。