摘要：安全事故發(fā)生后，比如天津港爆炸案后，政府為了避免激化社會矛盾、迅速平息事態(tài)、維護(hù)社會穩(wěn)定，常常以行政給付的方式進(jìn)行善后處理。政府主動、及時(shí)、優(yōu)厚的埋單對于受害人來說無疑是莫大的安慰與補(bǔ)償，但是政府行政給付法律性質(zhì)不明，缺乏法定的實(shí)施程序，甚至可能掩蓋政府在生產(chǎn)安全事故中監(jiān)管失職的責(zé)任。種種問題促使我們深入思考如何對重大安全事故后政府的行政給付行為及其程序進(jìn)行立法規(guī)范。
??????? 關(guān)鍵詞：行政給付；重大安全事故；行政救助；行政賠償
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??????? 一、?重大安全事故后行政給付的立法缺位
??????? 行政給付是指行政主體在特定情況下，依法向符合條件的申請人提供物質(zhì)利益或賦予其與物質(zhì)利益有關(guān)的權(quán)益的行為。狹義的行政給付是政府提供必需的生存條件、防范生活風(fēng)險(xiǎn)和社會共同生活條件的行政義務(wù)。廣義的行政給付是政府滿足公民社會權(quán)和其他公法受益權(quán)行政義務(wù)的總和。行政給付的特點(diǎn)是以行政相對人的申請為條件，行政給付的內(nèi)容是賦予行政相對人以一定的物質(zhì)幫助權(quán)益，行政給付的對象是處于某種特殊狀態(tài)之下的行政相對人。重大安全事故后的行政給付，它是指在行政相對人遭受重大災(zāi)難等特殊狀況之時(shí)，行政主體依照有關(guān)法律或者政策的規(guī)定，賦予行政相對人一定物質(zhì)幫助權(quán)益的行政行為。安全事故發(fā)生后，受害方若選擇訴訟等法定責(zé)任追究方式無疑會經(jīng)過漫長曲折的維權(quán)之路。以財(cái)政資金為后盾的政府救助，政府以行政管理與服務(wù)職責(zé)的主體身份支付，對受害者來說無疑是最保險(xiǎn)的救濟(jì)方式。
??????? 但重大安全事故后的行政給付目前并沒有明確的法律依據(jù)。國家財(cái)源來自納稅人，稅收法定原則要求任何福利行政均應(yīng)依法有據(jù)，且每一個(gè)納稅人都有權(quán)利對行政給付行為進(jìn)行監(jiān)督。不能簡單地把給付行政當(dāng)作授益性行為而忽視其相應(yīng)法定程序的建立。與重大安全事故救助相關(guān)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中《應(yīng)急處置與救援》一章，僅規(guī)定了政府啟用應(yīng)急救援物資、保障基本生活必需品的供應(yīng)等內(nèi)容，未提及貨幣型的給付義務(wù)。另一與重大安全事故善后相關(guān)的《安全生產(chǎn)法》，其第74條明確了“對安全生產(chǎn)的有關(guān)事項(xiàng)負(fù)有審查批準(zhǔn)和監(jiān)督職責(zé)的行政部門的責(zé)任，對有失職、瀆職行為的，給予行政處分或依法追究刑事責(zé)任”，指明了安全生產(chǎn)事故中可能存在的行政違法行為的行政處分與刑事責(zé)任，卻遺漏了行政賠償責(zé)任。目前關(guān)于給付行政的法律規(guī)定僅限于撫恤金、社會保險(xiǎn)金或最低生活保障費(fèi)等項(xiàng)目。重大安全事故后的大量行政給付行為并無法律依據(jù)，而是依據(jù)各類政策性文件，甚至連政策性文件的依據(jù)都沒有，僅僅以行政命令解決。由于給付行政立法的滯后，政府埋單行為雖然撫慰了受害群眾，卻侵犯了納稅人的相關(guān)權(quán)益，引發(fā)廣大納稅人的質(zhì)疑。
??????? 另外，在安全事故中后行政賠償還存在訴訟體制的障礙。當(dāng)生產(chǎn)安全事故包含政府監(jiān)管失職及企業(yè)行為違規(guī)兩方面違法問題時(shí)，受害者期盼在同一案件中查明事實(shí)并判決民事賠償和行政賠償，但在現(xiàn)有的行政訴訟和民事訴訟相互獨(dú)立的體制下根本無法同時(shí)實(shí)現(xiàn)。所以，混雜民事賠償責(zé)任與行政賠償責(zé)任的許多生產(chǎn)安全事故，或者頻頻看到政府代替違規(guī)企業(yè)埋單的情況；或者宣布了政府的監(jiān)管失職行為，卻只見政府工作人員承擔(dān)刑事責(zé)任，未見政府部門坦然承擔(dān)行政賠償義務(wù)。盡管受害者拿到了全部的賠償金已不再關(guān)心誰是責(zé)任主體，但廣大的納稅人不得不問政府究竟是為違規(guī)企業(yè)還是為自己的監(jiān)管失職埋單？
??????? 二、?安全事故中行政法律責(zé)任的構(gòu)成
??????? 重大安全事故后啟動行政給付的前提是行政法律責(zé)任的構(gòu)成。依行政法律責(zé)任規(guī)范的結(jié)構(gòu)，行政法律責(zé)任的構(gòu)成須具備主體、行為、損害后果、因果關(guān)系等四大要件。在安全事故中，根據(jù)行政法律責(zé)任的構(gòu)成，判斷政府監(jiān)管部門行政法律責(zé)任的成立，要看主體是否是享有法定的對事故企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，看其是否有不履行或不正確履行法定職責(zé)的行為，看事故調(diào)查和相應(yīng)的鑒定及評估機(jī)制評估的損害后果，另外還要看違法行政行為是否存在以及上述行為與損害后果之間的因果關(guān)系。生產(chǎn)安全事故大多是由企業(yè)違規(guī)行為與政府部門監(jiān)管失職行為共同過錯(cuò)所致。例如政府部門因?yàn)^職、玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)等故意放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、重收費(fèi)輕監(jiān)管或根本不管，企業(yè)也因監(jiān)管缺失、監(jiān)管松懈而鋌而走險(xiǎn)或放松警惕。所以在違法行為是否成立方面，須結(jié)合安全生產(chǎn)法律法規(guī)對生產(chǎn)企業(yè)的安全要求、政府監(jiān)管部門對事故企業(yè)的日常監(jiān)管制度、政府監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)安全隱患后的做法等加以判斷。在因果關(guān)系中，則要認(rèn)定監(jiān)管失職、瀆職等行為是否必然造成或通常情況下會造成生產(chǎn)安全事故。一些輕微的監(jiān)管缺失行為，如果通常不會因此而發(fā)生事故損害，則不能認(rèn)定因果關(guān)系的成立。實(shí)際生活中，要判斷安全事故中行政法律責(zé)任是否構(gòu)成并不困難。對于重大安全事故，事故調(diào)查組通常會將事故發(fā)生的前因后果清清楚楚公之于眾，據(jù)此往往可以順利地完成行政法律責(zé)任的推理和認(rèn)定。
??????? 另外，針對重大安全事故中行政侵權(quán)與民事侵權(quán)競合的問題，可適用侵權(quán)責(zé)任法中共同侵權(quán)行為的規(guī)定。當(dāng)政府存在失職、瀆職等行為而對事故的發(fā)生構(gòu)成一定原因力時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)與事故企業(yè)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，按照違法行為原因的大小劃定責(zé)任比例進(jìn)行賠付。如政府在沒有監(jiān)管失職的情況下對重大安全事故中的受害者進(jìn)行賠償金的埋單，將對其他性質(zhì)事故的受害者構(gòu)成不公，違背行政的統(tǒng)一性與平等性原則。
??????? 三、?重大安全事故后行政給付制度的價(jià)值理念
??????? 控制行政裁量權(quán)的需要決定了行政給付制度的必要性。重大安全事故發(fā)生后，在給付行政的過程中，政府游離于福利的給付者（援助人）和福利的受益人（貧窮的陌生人）之間，政府權(quán)力不但沒有削弱，反而得以強(qiáng)化。面對行政給付過程中可能濫用的行政權(quán)力，約束和控制政府濫用福利管理權(quán)力非常必要。重大安全事故后給付行政的法律保留原則，要求通過立法確立公民的福利權(quán)利和政府的給付義務(wù)等問題，并通過正當(dāng)行政程序約束給付行政中的裁量權(quán)，強(qiáng)化有關(guān)行政給付案件的司法審查，以司法權(quán)制衡行政裁量權(quán)。這種法律保留制度、輔之以司法審查的控制權(quán)力模式對行政權(quán)的規(guī)范已被證明是行之有效的。?
??????? 尊嚴(yán)給付的價(jià)值觀要求行政給付設(shè)置的必要性。從人性尊嚴(yán)的尊重與保護(hù)的角度來說，公民應(yīng)享有具有人性尊嚴(yán)的生活的權(quán)利。作為行政給付相對人，受害人不僅有得到給付的權(quán)利，而且應(yīng)該享有“公平對待的權(quán)利”和得到“有尊嚴(yán)的給付”的權(quán)利。重大事故后社會救助不是一種恩惠，但由于受救助者系無償取得國家的幫助或給付，常常會感受到社會道德的否定評價(jià)從而挫傷其自尊。重大安全事故后的行政給付設(shè)計(jì)應(yīng)把公民作為重大安全事故后救助權(quán)利主體，不能作為行政程序的客體，保證公民參與行政行為過程的權(quán)利，保障受助者對于給付標(biāo)的的選擇權(quán)、隱私權(quán)以及受助者的陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序權(quán)利，維護(hù)被救助人的尊嚴(yán)。公平的給付和尊嚴(yán)的給付不僅可以實(shí)現(xiàn)安全事故受害人的社會權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，而且可以達(dá)到支持相對人的內(nèi)心精神的最終目的。
??????? 公平給付的宗旨要求行政給付法律制度的設(shè)立。重大安全事故后的行政給付涉及國民收入的再分配，因此攸關(guān)社會的公平正義，過度給付或給付不足均會損害公平正義。弱勢群體應(yīng)該得到救助已形成社會的共識。公平之給付在實(shí)體上就是要求，在發(fā)生重大安全事故后每位弱勢者得到給付，應(yīng)保盡保；在程序上則通過設(shè)置聽證程序、給付相對人、利害關(guān)系人異議程序、監(jiān)督程序等確保行政給付的平等性。